上海市苏州河环境综合整治管理办法

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浅谈当前基层政府依法行政的现状
北安市人民法院—崔文茂
　　（一）行政立法步伐加快
　　八十年代以前，我国的行政管理基本上是以“人治”为主，行政机关及其工作人员主要是依政策办事，依领导人的指示、命令办事，当时人们大多只知道有刑法、民法和经济法等一些法律，而不知道应有行政法；只知道司法机关应依法办案，而不知道行政机关应依法办事。直至八十年代开始，这种状况才逐渐改变，国家开始制定法律法规，逐步以依法办事取代依政策、依领导人批示办事，及至八十年代中期仍缺乏规范行政行为、行政责任、行政救济的基本法律，行政管理的大多数领域尚无法律调整，行政机关及其工作人员行使职权所遵循的仍然主要是政策性文件。此后，国家立法步伐加快，截止目前，全国人大及其常委会通过了近200个法律和决议，其中大多数是行政管理方面的法律；国务院制定了700多个行政法规，各省、自治区、直辖市人民政府以及经国务院批准的较大的市的人民政府，省、自治区所在地的市人民政府也制定了30000多个行政规章。现在，我国的政治生活、经济生活和社会生活水平基本上已经有法可依。
　　（二）行政管理向法治化过渡
　　近十多年来尤其是党的十五大以来，党和国家实行依法治国方略，推行依法行政，使行政管理逐步朝法治化方向迈进。党中央领导指出：“干部依法决策，依法行政是依法治国的重要基础”。据统计80%的法律都有赖行政机关执行，行政机关在依法行政治国中担负着重大责任，通过十几年的不懈努力政府各职能部门和执法队伍逐步树立了法制意识，推进了依法行政和依法治国的进程。这主要表现在：一是行政机关及其工作人员的法治意识有所增强，尤其在高中级行政机关，这方面的转变更为明显，更为突出；二是行政管理决策层在行政决策过程中开始注重在法律规定的范围内进行，注重决策的合法性、科学性；三是在行政管理的实施过程中，不仅仅依靠政策办事，而且更要依靠法律、法规、程序办事；四是行政救济渠道开通，一些违法和不当行政行为所造成的不良后果得到补救，在一定范围内和一定程度上改善了党、政府和人民群众的关系；五是行政管理队伍改革已取得了初步成效。1993年8月，国务院常委会审议通过并颁布实施《国家公务员条例》，各级公务员制度已初步建立，直至2006年执行的《中华人民共和国公务员法》，人事管理很多制度的改革取得突破性进展，行政机构改革正在稳步推进。自党的十五大以来，国务院已经实施了机构改革，部分省、市的机构改革也已进行，整个行政机构改革正在稳步推行。
　　（三）行政诉讼制度已建立
　　我国法制史有几千年，诉讼制度也有差不多同样长的历史。但我国法制史主要是刑法和刑事诉讼史，民法和民事诉讼在国家法制史中地位很低，行政法则只是“官”对“民”的统治工具，行政诉讼几乎没有地位。1982年，五届全国人大常委会第二次会议通过的《民事诉讼法（试行）》，首次规定人民法院可以按照民事诉讼程序审理法律规定的行政案件，这是我国行政诉讼制度的雏形。1989年4月4日七届全国人大第一次会议通过的《中华人民共和国行政诉讼法》，标志着我国行政诉讼制度的正式建立。该法自1990年10月1日正式实施以来，在我国政治、经济、社会生活中发挥了极其重要的、不可替代的作用。据最高人民法院统计，《行政诉讼法》实施十年来，全国各级法院共受理一审行政案件58.6万余起，其中约有40%的案件原告胜诉。
　　（四）行政监督网络初步形成
　　行政监督，它是国家行政管理中的重要环节，又是国家行政机关行政行为的基本手段，是政府职能实现的有力保证，是防止滥用权力、以权谋私、权力异化的重要措施，是保证国家机关正常、协调和高效运转的主要条件。推行依法行政以来，我国已基本形成了纵横交织的行政监督网络，即有以综合监督、职能监督、主管监督、行政监察等主要形式构成的国家行政机关的内部监督；又有党的监督、国家权力机关的监督、司法机关的监督、人民群众的监督、社会团体的监督、舆论的监督等形式多样、范围广泛的外部监督。实践证明，有效的监督，对于及时纠正行政机关及其公务员的错误行为，对于行政机关及其工作人员克服推诿扯皮、无人负责的现象，提高行政效率，对于保障国家行政管理工作的顺利进行、平衡发展，对于行政机关及其工作人员的清正廉明建设已经并将继续发挥重要作用。
　　二、我国依法行政主要存在的问题
　　从上述情况可以看到，我国的依法行政状况总体上已大为改观，并在逐步向良性化方向发展。但是，目前我国的依法行政还处于初步阶段，如果按照依法行政的内涵所揭示的原则要求去做，则还存在一些不容忽视的问题：
　　（一）“人治”残余思想普遍存在，“法治”意识比较淡薄
　　我国是一个有着两千多年封建专制统治、十多年的军阀统治、二十多年蒋介石独裁统治的国家，使我国人治、特权思想十分严重，“官本位”观念突出，依法行政意识和公民依法维护自己合法权益的意识不够强。建国后，我国长期实行高度集中的计划经济体制，党和国家虽然也着手过法制建设，但人们主要是依靠政策办事。“文化大革命”十年内乱，法制建设被中断，国家行政管理遭受严重破坏，社会处于严重混乱状态，人们的“法治”意识荡然无存。这种先天的不足加之后天的缺陷，使得我国“人治”残余思想至今仍普遍存在，“法治”思想萌芽艰难，依法行政阻力不小。部分领导干部认为，依法行政不管用，按法定程序逻辑办事太麻烦，弄得不好还得当被告上法庭，远不如开会、发文件，甚至打电话方便快捷，因而总是抱着“人治”观念不放，习惯于“以言代法”、“以权压法”，置法律于不顾；有的认为，“法治”是治“民”的而不是治“官”的，依法行政就是“依法治老百姓”，美其名曰“法律是人制定的，归根到底还是人治”，因而往往把自己凌驾于法律之上，凌驾于老百姓之上，颐指气使，耀武扬威，为所欲为；有的则把法作为当前一种为“我”所用的工具，对已有利时就执行，对已不利时就抛至一边，我行我素。如此等等，致使依法行政原则难以贯彻落实。
　　（二）行政立法缺乏协调，立法工作仍显滞后
　　改革开放以后，我国的立法工作包括行政立法步伐已经大大加快，步入了法制建设的“快车道”，但行政立法缺乏协调的问题比较突出，行政立法滞后的问题不可忽视。这突出表现在：一是中央国家机关各部门之间、中央国家机关与地方国家机关之间所制定的法规、规章之间缺乏协调，形成权利范围扩张，甚至相互“打架”，在执法过程中一个问题数个部门管理，并且管理不彻底，这样降低了政府的公信力；二是除在计划经济条件下制定的《国务院组织法》、《地方各级人民政府组织法》已不能满足当前形势需要；《行政许可法》颁布时间不长，从中央到地方各级政府机构、职能、编制和工作程序都没有法定化，造成有法但没有相对实施的条件。这与贯彻依法治国方略，推行依法行政原则的要求是不相适应的；三是有些法律、法规对某些行政机关设置的职权过大，尤其对自由裁量权规定的幅度过大，没有顾及到公民权利一旦受到侵害后的法律责任，容易造成少数行政执法人员毫无顾忌地行使行政权，导致行政权的滥用，甚至是乱用。
　　（三）行政执法体制不顺，行政越轨屡见不鲜
　　我国现行的执法体制存在不顺的问题，既有部分政企不分（行政管理部门办企业），政事不分（一些事业单位行使行政职能）的问题，又有行政执法部门纵向集权、条块分割、部门壁垒、缺乏协作的问题，还有部门管理交*过多，职责不消，甚至产生“利益型”（即为本部门、本单位的小团体利益）执法的问题。行政越轨，主要表现为越权执法、不作为违法、滥用行政权、乱施处罚，以及“权权交易”、“权钱交易”等等。行政越轨行为，损害党群、干群关系，损害党和政府的形象，对党的建设、政权建设、行政机关建设都是极其有害的。
　　三、加强与完善依法行政的几点设想和对策
　　（一）更新观念，牢固树立行政法治意识
　　意识指导行动，行动受制于意识。没有行政法治意识，就不可能依法行政。针对当前的实际情况，需要从以下几个方面来更新观念，树立依法行政意识：一是要革除“人治”思想，树立“法治”意识。“人治”是专制主义的产物，与现代社会的“法治”要求是格格不入的；“法治”是现代法治国家普遍适用的准则，是社会文明进步的标志。为了社会的长治久安，我们必须牢固树立“法治”意识，摒弃以言代法、以权压法、违法行政等陋习，维护法律权威，切实做到依法管理国家政治、经济、文化和社会事务，切实维护和保障广大公民参与管理国家事务的权利；二是要革除法律治民不治官的错误思想，树立法律面前人人平等，依法行政重在依法“治官”的意识。所谓依法“治官”，就是要依法规范行政机构行政职能、行政编制、行政运行方式和程序、行政人员的行政行为、各监督主体对行政监督，使行政机关的行政活动做到有法可依、有法必依、执法必严、违法必究，提高政府威望和行政效率，使行政管理走向“法治”轨道；三是要革除单纯的法律工具主义观念，树立法律工具主义与法律目标主义同时并重的意识。就是说，既要明确依法行政、依法治国的理想目标，又要考虑依法行政、依法治国的现实性，在将法律视作既管老百姓又管政府、管“官吏”的同时，把重心转向人民权益的保障和政府的实现上来，促进社会的文明进步。
　　（二）理顺体制，切实规范行政行为
　　这里所讲的体制，是仅从行政执法角度讲的行政执法体制。要在深化行政管理体制改革过程中，按照条块结合、适当分权、便于执法、讲求实效的思路，理顺行政执法体制。如前所述，我国现行的执法体制存在政事不分、政企不分、层级职责不清和执法交*过多等问题。为使行政执法行为进一步规范，应积极推行行政执法责任制。这种责任制要求各行政执法主体要以现行的法律法规为依据，明确其在行政执法方面的权力义务；要从领导机关到基层执法部门、从领导者到一般执法人员，逐步建立执法岗位责任制，分解落实行政执法任务，定期地、逐级逐人地、严肃认真地、实事求是地进行考核，并将考核结果与公务员制度考核挂钩；各行政执法主体要建立健全内部管理的配套制度，严格实行过错追究制度。
　　（三）创新制度，强化监督，努力形成有效的行政监督机制
　　《行政许可法》颁布以来国务院有关部门共清理规章和规范性文件1360余件，其中废止和修订了630余件，对行政机关清理后确定了83个国务院部门和有关单位有权实施行政许可，地方各级政府对规章和规范性文件进行了清理在很大程度上缓解了行政体制中的矛盾和弊端。历史经验证明，权力不受制约和监督，必然导致滥用和腐败，建设法制政府，确保执政为民必须强化对行政权力的监督，使权力运行公开透明，置身于人民群众的监督之下。只有人民群众监督政府，政府才不会懈怠，执法和行政人员才不会滥用手中的权力。随着经济的发展和时代的进步，社会公共事务不断增多，行政机关的管辖范围越来越大，行政权力也相应增加。权力还有摆脱束缚自我扩张的特性，因此靠行政机关及其公务员自律依法行政是不够的，更重要的是要有一套真正强大有效的监督体系去制约行政主体的权力扩张和滥用。可见，强化行政权力监督，是依法行政的保证。为此，我们一是要确立人大监督的核心地位，制定切实可行的人大监督法规，使监督内容、程序及后果明确清晰，便于操作，有效落实；二是要加大其它外部监督的力度。党的监督、民主党派的监督、司法机关的监督、社会团体的监督、人民群众以及新闻媒体的监督都要充分发挥应有的作用，对各级各类行政机关及其公务员的行政行为依法实施监督，在共同服务于人大监督这个中心的基础上形成监督合力。比如监察机关的监督，要从体制上解决监察机关的人权、财权、物权受地方行政机关制约问题，使其能够没有后顾之忧地行使监督职权，同时应扩大下载监察范围，赋予监察权以法律监督的权威性；放宽行政诉讼的起诉资格，使行政权力受到普遍监督而得到广泛控制；赋予检察机关对行政机关及其公务员的行政违法行为提起诉讼和支持诉讼的权力，以追究违法行政的法律责任。又比如新闻媒体的监督，应制定相关的法律，以保障舆论机构获取信息、发布信息的权利，保障公民的知情权，使舆论监督成为行政监督一个重要渠道、重要手段。如此等等，才能充分发挥现有监督网络的应有作用，保障依法行政的公正透明切实可行。
　　诚然，我国要实现依法行政，需要进行多方面的、长期的、艰苦的努力和大量的探索，对于一个法制建设几十年的国家来说是在不断探索和借鉴过程逐步向好的方向发展的，实现依法行政是我们的最终目标，所以我们必须革除一切与依法行政的要求不相适应的旧观念，必须进一步完善行政法律体系，必须理顺现行行政执法体制，提高执法队伍素质，必须强化和完善行政执法监督机制。惟其如此，才能为解决我国依法行政中存在的现实问题创造条件，不断推进依法行政的进程，实现依法治国的宏伟方略。


安徽省人大常委会


关于批准《淮南市预算外资金管理条例》的决议
安徽省人民代表大会常务委员会


（1996年9月21日安徽省第八届人民代表大会常务委员会第二十六次会议通过）


安徽省第八届人民代表大会常务委员会第二十六次会议审议了《淮南市预算外资金管理条例》，决定予以批准，由淮南市人民代表大会常务委员会公布施行。

淮南市预算外资金管理条例

第一章 总 则
第一条 为了加强预算外资金管理，提高预算外资金使用效益，促进本市经济和各项事业的发展，根据《中华人民共和国预算法》和国务院“关于加强预算外资金管理的决定”结合本市实际，制定本条例。
第二条 本条例适用于本市行政区域内具有预算外资金收入的国家机关、团体、事业单位。
经批准实行企业化管理的事业单位不列入预算外资金管理范围。
第三条 本条例所称预算外资金是指国家机关、团体、事业单位（以下简称单位）依法收取、提取和安排使用未纳入预算管理的各种财政性资金；财政部门未纳入预算管理的资金。
第四条 预算外资金是国家财政性资金，必须纳入财政管理。各级人民政府对预算外资金行使管理、调控、监督权。
第五条 各级财政部门是预算外资金的主管部门，主要职责是：
（一）贯彻实施预算外资金管理的法律、法规及有关规定；
（二）审核批准单位年度预算外资金收支计划和决算；
（三）编制本级年度预算外资金收支计划和决算；
（四）组织预算外资金收入，安排预算外资金支出；
（五）负责行政事业性和专项收费票据的管理；
（六）对国家机关、团体、事业单位的预算外资金收支的监督、检查。
市人民政府设立预算外资金管理机构，隶属市财政局，具体负责预算外资金管理工作，并对县（区）预算外资金管理实施业务指导。
第六条 预算外资金实行依法征收、统一管理、核定收支、专款专用、分级分类的管理原则。
中央、省驻淮行政事业单位的预算外资金，按国家、省有关规定进行管理。
第七条 单位应当编制本年度预算外资金收支计划和决算，报同级财政部门审核批准；财政部门应当编制本级年度预算外资金收支计划和决算，报同级人民政府审查批准，并报同级人民代表大会常务委员会备案。
第八条 单位经财政部门批准可在指定的金融机构开设预算外资金收、支专门帐户。收入帐户的资金除定期解缴财政外，不得办理支出业务；支出帐户除财政拨入资金外，不得办理收入业务。
未经财政部门审核，金融机构不得为单位开设预算外资金帐户。
单位应由内设财务机构统一管理预算外资金收支活动，其它内设机构不得管理预算外资金。
第九条 单位应当按国家规定和经财政部门核定的收支计划执收和使用预算外资金，应当按月向同级财政部门报送预算外资金收支执行情况。

第二章 预算外资金收入管理
第十条 预算外资金收入主要包括：行政性收费、事业性收费、管理费收入、主管部门提留的各种收入、各种附加和基金、用于乡镇政府开支的乡自筹、乡统筹以及上述各项资金运转中的增值收入；利用国有资产、技术取得的收入等。
第十一条 单位应当按照国家、省规定的项目和标准组织预算外资金收入，不得擅自立项、扩大范围和提高标准，也不得擅自减免。
对依法执收超额完成计划，预算外资金管理工作成效显著的单位，人民政府应给予表彰和一定的奖励。
第十二条 预算外资金收入数额较大、便于集中征收的可由财政部门直接组织征收。
第十三条 行政性收费、事业性收费、管理费收入、主管部门提留的收入、各种附加和基金、用于乡镇政府开支的乡自筹、乡统筹按财政供给关系全额上缴同级财政专户；利用国有资产、技术取得的收入，实行预算内外结合、以收定补的管理方式，结余部分按财政供给关系，实行比例
上缴同级财政。
第十四条 单位征收的预算外资金应按月解缴财政，不得拖欠、隐匿、坐支和挪用。
第十五条 单位组织预算外资金收入必须使用国务院财政部或省财政部门统一制发或批准监制的票据。
使用经批准监制的票据，应由使用单位报同级财政部门备案。
票据存根由单位保管三年，期满后报同级财政部门查验后销毁。

第三章 预算外资金支出管理
第十六条 预算外资金支出主要包括：专项支出、业务经费支出、其它支出。预算外资金支出应当遵循厉行节约、量入为出、专款专用的原则。
第十七条 财政部门对单位上报的年度预算外资金支出计划，于收到计划之日起，十日内批准。
第十八条 财政部门对批准的单位季度用款计划，应及时予以拨款。开户银行应当根据财政部门的拨款凭证及时支付。
第十九条 加强预算外资金支出的管理，严禁帐外设帐、私设“小金库”和公款私存；严禁用预算外资金搞计划外投资、乱发财物。
第二十条 单位用预算外资金进行基本建设的，应经财政部门审查后，按规定程序报批。
第二十一条 单位用预算外资金购置专控商品的，应经财政部门审查后，按规定的程序报批。
第二十二条 单位用预算外资金发放奖金、补贴、津贴和支付福利性的支出，必须按照财政、财务规定的范围和标准执行。
第二十三条 在保证预算外资金专项使用的前提下，人民政府可根据需要，调用本级部分预算外资金用于重点建设项目、社会公益事业和支付不可预见性支出，并报上级人民政府备案。

第四章 监督检查
第二十四条 财政、物价部门应当定期向社会公布收费范围、项目和标准。
收费实行许可证制度，执收单位应当在经办场所亮证收费。
财政、物价、审计、监察等部门对单位或个人检举、揭发预算外资金管理的违法行为应当及时处理，一般应在20日内给予答复。
对检举揭发预算外资金收支违法行为的，经查实后，给予举报者奖励。
物价、财政部门应当定期审查收费情况，对不符合规定的必须及时处理。
第二十五条 审计、计划部门及金融机构应按各自的职责管理监督预算外资金收支活动。
第二十六条 市、县（区）人民代表大会及其常务委员会负责监督有关预算外资金法律、法规和本条例的贯彻实施。
市、县（区）人民代表大会及其常务委员会应加强对预算外资金的监督，每年听取和审议同级人民政府预算外资金收支计划执行情况的报告。
乡（镇）人民代表大会对本级预算外资金收支计划执行情况进行监督。

第五章 法律责任
第二十七条 违反本条例第十一条规定，擅自立项、扩大范围、提高标准的以及未按本条例第十五条规定使用收费票据的，按《安徽省收费管理条例》的规定予以处罚。违反本条例第十一条规定，擅自减免的，扣减单位支出指标。
第二十八条 违反本条例，有下列行为之一的，由财政部门追回资金上交同级财政，依据情节轻重，给予当事人和有关领导行政处分，并依据有关法律法规规定予以处罚。
（一）帐外设帐、私设“小金库”和公款私存的；
（二）用预算外资金搞计划外投资的；
（三）乱发钱物的；
（四）隐匿、坐支、挪用预算外资金、不按时解缴财政的；
（五）擅自动用预算外资金购买专控商品的；
（六）未实行单位财务统一管理的。
第二十九条 财政部门在预算外资金管理中的违法行为，由同级人民政府按照本条例第二十七、第二十八条规定予以处罚。
第三十条 财政部门及其工作人员应当秉公执法，正确履行职责。对玩忽职守、徇私舞弊的，由同级人民政府给予主要负责人和直接责任人行政处分。
第三十一条 当事人对依据本条例作出的处罚决定不服的，可依照《行政复议条例》、《中华人民共和国行政处罚法》的有关规定，于十五日内向作出处罚决定单位的上级机关申请复议，也可向人民法院提起诉讼。
当事人在规定时间内不申请复议，不提起诉讼又不执行处罚决定的，由作出处罚决定的单位申请人民法院强制执行。
第三十二条 违反本条例构成犯罪的，依法追究刑事责任。

第六章 附 则
第三十三条 本条例具体应用中的问题由市财政局负责解释。
第三十四条 本条例自1997年1月1日起施行。













1996年9月21日