现行民诉法的救济途径
2007年民事诉讼法修订的主要内容之一是执行制度的修改和完善。修订后的民事诉讼法第二百零四条规定:“执行过程中,案外人对执行标的提出书面异议的,人民法院应当自收到书面异议之日起十五日内审查,理由成立的,裁定中止对该标的的执行；理由不成立的,裁定驳回。案外人、当事人对裁定不服,认为原判决、裁定错误的,依照审判监督程序办理；与原判决、裁定无关的,可以自裁定送达之日起十五日内向人民法院提起诉讼”。该条明确了案外人在执行程序中对执行标的主张权利的救济途径。
在最高人民法院2008年11月25日发布的《关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉审判监督程序若干问题的解释》中,为了明确民事诉讼法第二百零四条规定的审判监督程序适用要件等,其第五条对案外人申请再审的案件范围进行限定,第四十二条对案外人申请再审的审理方式和判决内容予以明确。从实施情况来看,对于侵害案外人权益的,主要通过三种方式进行救济:
(一)案外人提出异议。在执行过程中,案外人对执行标的提出异议,请求排除执行。如果执行法院认为案外人异议成立,即对争议标的作出中止执行的裁定。
(二)法院依职权提起再审。对于案外人在执行过程中未提出异议,人民法院发现申请执行案件系虚假诉讼的,主动依职权启动再审程序,撤销原生效法律文书。
(三)检察机关向法院提出检察建议或者抗诉。案外人在执行过程中未提出异议,而是向检察机关申诉的,由检察机关向法院发出检察建议或提出抗诉,执行法院经再审撤销原生效法律文书。
民事诉讼法第二百零四条规定的案外人权益救济方式,除案外人异议以外,其余两种方式在实践中并未得到广泛适用。究其原因,是由于审判监督程序适用范围受到限制,仅适用于执行程序中的案件,另从我国现行法院体系设置情况来看,案外人另行起诉亦不具有可行性。针对目前侵害案外人权益的不法行为日益增多,而法院案多人少、诉讼压力大的矛盾十分突出,确有必要以民事诉讼法的修改为契机,进一步完善案外人权益救济制度,赋予案外人相应诉权,保障其能够及时、有效地寻求司法救济。
权益救济的模式选择
从日本、法国和我国台湾地区等民事诉讼法相关规定来看,在不同理念下形成了不同的制度模式。本次民事诉讼法修改过程中,对于如何完善我国的案外人权益救济制度,主要存在三种意见和建议:
第一种是建议规定案外人撤销之诉,即案外人认为已经生效的判决、裁定、调解书的部分或者全部内容侵害自己权益的,可以向原审法院请求撤销该生效法律文书的有关内容。其理由是案外人撤销之诉作为保护案外人的特别救济程序,对原生效法律文书在当事人之间的效力并不产生影响,这样可避免启动再审程序,减少对既判力的冲击,有利于维护原生效法律文书确定的实体法律关系的稳定。
第二种是建议扩大案外人申请再审的案件范围,对与诉讼标的或者裁判结果有法律上利害关系的案外人,因不能归责于本人的事由未参加诉讼,有证据证明发生法律效力的判决、裁定、调解书损害其合法权益的,均可以向原审人民法院申请再审。同时,删除民事诉讼法第二百零四条“案外人、当事人对裁定不服,认为原判决、裁定错误的,依照审判监督程序办理”的规定。此种建议的理由是既然原判决、裁定、调解书损害了案外人的利益,就应当给案外人提供救济的途径。当执行标的物归属已经为生效法律文书确定时,只有除去原法律文书的效力,才能够为案外人提供有效的救济。
第三种是建议规定案外人撤销之诉并结合案外人申请再审的救济途径,即赋予案外人撤销之诉的请求权,同时将案外人申请撤销限定于案外人对原判决、裁定、调解书确定的执行标的物有不可分的利益以及法定优先权的范围。笔者赞成第三种建议。因为无论是案外人撤销之诉抑或案外人申请再审,都是案外人就其权益受到原判决、裁定、调解书侵害,主动提起诉讼保护其合法权益的救济方式。在当事人之间恶意串通,利用虚假诉讼等方式侵害案外人权益等不法行为日益增多的情况下,应当立足本国司法实践,既要解决案外人权益救济不足的问题,又要防止部分案外人利用撤销之诉拖延执行,损害本案当事人合法权益,在建立案外人撤销之诉制度的同时,对案外人申请救济的权益范围进行必要限制,则会导致数以百万计的终审判决受到挑战,众多财产关系也被置于不稳定状态。
权益救济的立法建议
鉴于侵害案外人债权的行为难以认定,侵害案外人身份权的行为较少,而我国物权法施行后财产登记制度日渐完善,财产权属状况越来越明晰,建议先行规范案外人物权受侵害的救济途径。同时规定,对于恶意诉讼形成的生效判决、裁定、调解书侵害案外人其他合法权益,特别是案外人债权的,由法院依职权查证属实提起再审后再予撤销。因此,建议在现行民事诉讼法第一百七十八条增加两款,作为第二款、第三款:
“案外人主张在原判决、裁定确定的执行标的上拥有物权或者法定优先权的,可以向原审人民法院申请撤销妨碍其权益的判决。但案外人可以通过执行程序或者提出新的诉讼以实现合法权益的除外。
原判决、裁定和调解书属于当事人之间恶意串通等方式取得,损害案外人合法权益,经查证属实的,按照本法第一百七十七条规定处理。”
焦作市人民政府关于印发焦作市食品安全有奖举报实施办法的通知
河南省焦作市人民政府
焦作市人民政府关于印发焦作市食品安全有奖举报实施办法的通知
焦政文〔2012〕7号
各县（市）区人民政府，焦作新区管委会，市人民政府各部门，各有关单位：
《焦作市食品安全有奖举报实施办法》已经市人民政府同意，现印发给你们，请认真贯彻执行。
二○一二年二月四日
焦作市食品安全有奖举报实施办法
第一章 总则
第一条 为鼓励社会公众参与食品安全监管，及时发现、控制和消除食品安全隐患，依法查处食品安全违法案件，严厉打击食品安全犯罪活动，根据《中华人民共和国食品安全法》、《国务院食品安全委员会办公室关于建立食品安全有奖举报制度的指导意见》（食安办〔2011〕25号）等相关法律法规和政策规定，结合我市实际，制定本办法。
第二条 本办法适用于本市行政区域内食品安全有奖举报工作。
第二章 举报范围
第三条 从事下列危害食品安全活动的，属于本办法有奖举报范围：
（一）在农产品种植、养殖、加工、收购、运输过程中使用违禁药物或其他可能危害人体健康的物质的；
（二）使用非食用物质和原料生产食品，违法制售、使用食品非法添加物，或者使用回收食品作为原料生产食品的；
（三）收购、加工、销售病死、毒死或者死因不明的禽、畜、兽、水产动物肉类及其制品，或者向畜禽及畜禽产品注水或注入其他物质的；
（四）加工销售未经检疫或者检疫不合格肉类，或者未经检验或者检验不合格肉类制品的；
（五）生产、经营变质、过期、混有异物、掺假掺杂伪劣食品的；
（六）仿冒他人注册商标生产经营食品、伪造食品产地或者冒用他人厂名、厂址，伪造或者冒用食品生产许可标志或者其他产品标志生产经营食品的；
（七）未按食品安全标准规定超范围、超剂量使用食品添加剂的；
（八）其他涉及食用农产品、食品和食品相关产品安全的违法犯罪行为。
第四条 本办法所称的举报人，是指署名或匿名、以书面或电话等形式举报从事危害食品安全活动的人员。
第五条 举报内容经执法部门立案调查属实，且进入行政处罚或刑事处罚程序的案件，对举报人实行奖励。
第三章 举报方式
第六条 举报方式：
（一）来人举报；
（二）电话、传真、电子邮件举报；
（三）信函举报；
（四）行政执法部门或司法部门移交的由个人举报立案查处的案件；
（五）其他途径。
第四章 举报受理
第七条 食品安全有奖举报工作实行举报受理首问负责制。食品安全监管部门要切实做好举报受理工作，凡接到举报的，要认真做好受理登记、案件移交、组织调查等工作，杜绝让举报人再向其他部门举报。经核实，对不属于本部门职责范围的，要在24小时内书面通知并移送相关职能部门处理；对于被移送部门经审查不予受理的，由原移送部门报同级食品安全委员会办公室，由同级食品安全委员会办公室指定部门办理；对于举报案件复杂、影响重大、有较大异议的，经相关部门提出申请，由市政府食品安全委员会办公室指定部门办理，同时告知举报人。
第八条 市政府食品安全委员会办公室接到举报后，根据举报内容，及时转交、督促相关部门查处；查处结果按规定报送市政府食品安全委员会办公室并及时向举报人反馈结果。
第五章 奖励标准
第九条 市政府每年安排100万元作为举报奖励基金。根据具体案情，参照涉案货值数额的大小，给予举报人一次性货币奖励。奖励由市政府食品安全委员会办公室负责兑付，奖励金额最低500元，最高不超过10万元。涉案货值1万元以下的，按涉案货值的5%—10%奖励；涉案货值在1万元（含1万元）以上、10万元以下的，按涉案货值的5%—8%奖励；涉案货值在10万元（含10万元）以上的，按涉案货值的5%—6%奖励。
第十条 鼓励业内人士举报。对食品生产经营企业、“黑窝点”、“黑作坊”等内部从业人员举报的，按涉案货值的8%—12%奖励。
第十一条 执法机关查处后无涉案货物，但证实被举报者存在违法事实的，可视情节最低给予举报人500元奖励。
第六章 举报人确认方式
第十二条 举报人以信函、电话、传真、电子邮件等形式实名举报食品安全违法行为的，经查证属实给予相应奖励。
第十三条 对匿名举报食品安全违法案件的线索，查证属实并能够确定举报人真实身份的，给予相应奖励。
第十四条 举报人向本级行政机关匿名举报但向上级有关部门实名举报，上级有关部门又将其实名举报转至本级的举报案件，经查证属同一举报人的，给予相应奖励。
第十五条 同一线索被两个以上举报人分别举报的，奖励最先举报者。
第十六条 两个或两个以上举报人联名举报同一线索的，按同一案件进行奖励。
第七章 举报奖励程序
第十七条 对举报人的奖励应按照以下程序办理：
（一）案件承办部门要在立案调查属实，且进入行政处罚程序后15个工作日内，对举报事实、奖励条件和标准予以认定，并填写《举报人奖励审批表》，报送市政府食品安全委员会办公室；
（二）市政府食品安全委员会办公室要在收到案件承办部门举报奖励申请后20个工作日内，对举报奖励意见进行审核、认定并回复；
（三）举报奖励申请经审定批准的，由案件承办部门通知举报人到市政府食品安全委员会办公室领取奖金。
第八章 举报奖金领取
第十八条 举报人要在接到领奖通知之日起2个月内携带本人身份证或其他有效证件领取；因故不能现场领取的，也可提供有效银行帐户，通过银行划转；委托他人代领的，应提供委托证明、委托人和受委托人的身份证或其他有效证件。逾期不领取的，视为自动放弃。
第九章 其他
第十九条 各县（市）区要尽快建立健全覆盖本辖区的食品安全有奖举报制度，并积极推进实施，要认真履行食品安全属地管理责任，落实举报受理专职机构和人员，将举报奖励专项经费列入财政预算。
第二十条 食品安全监管部门要建立专门举报受理机构，明确专人负责，并报市政府食品安全委员会办公室备案。同时，要将举报受理机构向社会公布。
第二十一条 食品安全监管部门要建立举报保密安全保障制度，按照国家保密规定管理举报材料和记录，在未经举报人同意的情况下不得以任何方式泄露举报人姓名、举报内容及相关信息，违者依法追究相关责任。已办结的举报案件应当在10日内向市政府食品安全委员会办公室报送备案。
第二十二条 食品安全监管部门及其工作人员在办理食品安全举报案件工作中玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊的，或者有下列情形之一的，由所在部门或者上级主管部门对直接负责的主管人员和其他直接责任人给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任：
（一）伪造举报材料，冒领举报奖金的；
（二）对举报事项未核实查办的；
（三）有故意泄密行为的；
（四）向被举报人透露相关信息，帮助其逃避查处的。
第二十三条 举报人要对所举报内容的真实性负责。举报人借举报之名故意捏造事实诬告他人或者进行不正当竞争的不予奖励，并应当承担相应的法律责任。
第二十四条 本办法自发布之日起施行。
