中国证监会派出机构档案管理办法

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工商行政管理机关行政强制执行问题的探讨

湖南省永兴县工商局 刘显桂


工商行政管理机关作为国家行政管理的职能部门，其行政职权的行使和行政职责的履行必须以国家强制为保障。针对形形色色的违反市场管理法律法规的行为，工商行政管理机关必须以国家强制对其进行规范以保障维护市场经济秩序的监管行为的有序进行，行政强制执行的有效实现是工商行政管理机关实施行政管理、实现行政目的、保证行政效率的有效手段。另一方面，行政强制行为涉及对公民的人身权和财产权的限制，并有很强的强制性和即时性，易对公民、法人及其他经济组织的合法益造成侵害，建立和完善行政强制执行法律制度，规范和确保行政强制执行，既是依法行政的需要，也是保护公民、法人和其他经济组织合法权益的需要。本文从提高行政执法效能的角度，探讨工商行政管理行政强制执行问题。
一、行政强制和行政强制执行
行政强制，是指行政主体为实现一定的行政目的，保障行政管理的顺利进行，对行政相对方人身及财产自由、行为等采取的强制性的具体行政行为的总和。包括日常行政管理需要采取的行政手段、对涉嫌违法行为采取暂时控制性的强制措施、对违法行为的行政处罚等。
行政强制执行，是指公民、法人和其他组织拒不履行法律规定作为或不作为的义务和行政决定设定的新的义务，行政机关或人民法院依法采取强制措施，迫使其履行义务的具体行政行为。
行政强制执行的特征：
1、行政强制执行的前提：行政强制执行以行政相对方不履行法律规定的义务和行政机关依法设定的新的义务为前提。
2、行政强制执行的主体：根据法律、法规的规定，行政强制执行的主体有两类，一种是行政机关依照法律、法规的授权对行政相对方直接采取强制执行措施，另一种由行政机关向人民法院提出强制执行申请，由人民法院执行。
3、行政强制执行的客体：行政强制执行的客体可以是物，也可以是行为，还可以是人。
4、行政强制执行不允许进行执行和解。所谓执行和解就是指在指执行过程中，申请执行人和被申请执行人自愿协商，达成协议，解决争议，从而终结执行程序。在民事强制执行中，执行和解是法律允许的，但是行政强制执行，法律则不允许执行和解。
行政强制是推进行政监管的重要手段，行政强制执行是实施行政强制的根本保障，我国现行的行政强制制度是以申请法院强制执行为主，行政机关自己直接执行为辅的制度，工商行政管理机关直接强制执行只有加处罚，有条件地将查封、扣押财物拍卖抵缴罚款，个别规章规定对拒绝、拒绝行政监督行为实施处罚等少量的措施。
二、工商行政管理行政强制执行中的困惑和问题
工商行政管理机关肩负着监管市场的重要职责，为预防、制止或控制危害市场经济秩序的违法行为的发生，必须确保其行政强制行为的有效实施。笔者作为工商行政管理机关的基层执法人员，在实际的执法中，感到行政强制执行难，困扰着工商行政管理职能的履行，行政强制执行在制度上和实践中存在一些问题。
1、行政强制措施的设定权不明确。设定工商行政管理行政强制措施的有法律、法规和规章，在部门规章中设定行政强制措施的比较多，行政机关的权力是国家赋予的，行政强制措施作为行政机关重要的职权，在部门规章中自我设定行政强制措施显得有些尴尬，如国家工商局颁布的《工商行政管理暂行规定》第四十三条第二款关于对拒不执行有关暂停销售，听侯检查，不得转移、隐匿、销毁有关财物命令的，工商行政管理机关可以视情节给予处罚的规定，在实际执行中就感到有些名不正言不顺，而且在这样一部规章中的条款能否作为执罚的依据尚待商榷。对拒绝、抗拒工商行政管理的给予直接制裁，具有少数部门规章中有规定，法律、法规一般都没有给工商行政管理机关设定该项权利。这种由部门规章自行设定行政强制执行措施做法，使行政机关行政强制权大打折扣。
2、行政强制的设置零乱。工商行政管理是一个综合性的市场管理部门，涉及法律法规多，工商行政管理的行政强制措施的设定散见于多个法律、法规和规章，由于不同法律、法规、规章制定的时期和背景的不同，贯穿了不同的立法理念，因此而造成对违反市场秩序的行为，因主体的不同，违反的法律不同，而依法能够采取的行政强制措施不一致。这种不一致不但没有必要，而且又易造成实际运用的差错。如属于《企业法人登记管理条例》规范登记管理的企业，如抗拒监督检查，工商行政管理机关则可以依据《企业法人登记管理条例实施细则》给予处罚，对工商行政管理行政处罚不自觉缴罚没款的，可以依据该细则通知银行，予以划拨。其他性质企业的登记管理法规无此类规定，现在按《企业法人登记管理条例》登记的企业已很少，更多的是公司类企业，而《公司登记管理条例》却没有似的规定；《打击投机倒把暂行条例》设定了查封、扣留、冻结银行帐号、强制划拨银行存款等行政强制措施；《无照经营取缔办法》、《产品质量法》、《商标法》设定了查封、扣留的财物的行政强制权，《反不正当竞争法》设定了
对抗拒执法的处罚权，但对拒绝监督检查的予处罚的规定不全面。大量其他法律、法规很少有查封、扣留、冻结银行帐号、银行划拨、对拒绝和抗拒监督检查行为给予处罚等很有必要的行政强制权的设定。《银行法》实施后，实际废止了工商行政管理机关由规章赋予的银行冻结、银行划拨的强制执行权。面对如此零散、零乱的行政强制权的设定和或强或弱的行政强制权，执法人员容易凭经验、凭感觉、凭需要而不是根据法律、法规采取相应的行政强制措施，造成乱作为。
3、行政强制行为缺乏应有的法律的保障。如工商行政管理机关依法行使职权，有关当事人应当接受和给予协助，但在实践中拒绝检查、抗拒执法的现象时有发生，实际中登记保全、封存、
查封等行政强制措施无法正常实施，对此有关法律没有赋予工商行政管理机关对抗拒监督检查行为直接给予制裁的权力，面对这类情况的违法行为，执法人员束手无策、望洋兴叹，使监管无法进行。虽然法律规定对抗拒、阻碍依法执行公务的，可以移送公安机关依据治安管理条例处罚，但在行政执法实践中行政机关感到这种“移送”是那么的“遥远”，只能是“望梅止渴”。对没有实施暴力的拒绝、抗拒监督检查行为，如其移交公安机关处罚，不如同时赋予行政机关直接处罚权力，由行政机关直接依法制裁。另外，现行的工商行政管理机关直接强制执行的手段软弱，很难
实现行政强制执行的终结。
4、行政强制的“软”也在一定程度上导致行政强制的“滥”。由于工商行政管理机关行政强制执行的局限性和客观因素造成的行政决定的执行难，行政执法人员为了实现行政目的，正门行不通，走偏门强行推进，这种做法在我们这样一个人治气氛较浓的国家的实践中显得十分凑效。这就可能造成了行政执法人员行政强制思想上的错位和手段上的不规范。如工商行政管理机关经常参加的地方政府惯用的组织多个行政机关(甚至包括非行政机关)开展的集中整治行动，就是因为行政机关的强制执行的手段有限，只有靠多部门、多人员的气势强力推进行政监督，在这样的整治行动中，往往强调的是结果，而不顾过程，其中的方式和手段能否确保依法行使是可想而知的。另一方面，行政强制的“软”使行政处罚变成“行政协商”，处罚也流行了“折扣”，因而行政执法中常常出现讨价还价的场面，失去了法律的尊严。
5、申请法院强制执行不畅。申请法院强制执行作行政机关最终最有力的强制执行手段，在实践中存在不少问题，一是程序繁琐，时间长，特别是申请法院强制执行需在行政决定的法定起诉期限届后(一般三个月后)，时间拉得过长，容易造成执行难，影响行政效率；二是法院在处理行政强制执行案件中随意性较大，也不能保证行政决定执行的及时和到位，有时客观上实行了执行和解；三是由于部门利益，法院向行政机关收取费用，申请强制执行还可能增加行政机关额外开支，行政成本的增加造成行政机关往往不愿向法院申请强制执行，还不如用“土办法”好。
6、行政处罚文书的有效性与申请强制执行的矛盾。依据《行政处罚法》，行政处罚文书一经下达就是有效的法律文书，当事人应当在规定的期限内自觉履行，当事人对行政处罚不服申请行政复议或是提起诉讼的，行政处罚不停止执行。按照《行政处罚法》，当事人逾期不履行行政处罚决定，行政机关主要依靠申请法院强制执行。然而，《行政诉讼法》第六十六条：“公民、法人或者其他组织对具体行政行为在规定期间不提诉讼又不履行的，行政机关可以申请人民法院强制执行，或者依法强制执行”，这就意味着
行政机关实施行政处罚必须在处罚决定送达之日起三个月后才能申请法院强制执行，这显然不利于对违法行为的及时制止和查处，其负面影响是显而易见的，并可能造成违法行为的延续危害和违法者逃逸处罚。同时，行政机关为了确保行政处罚的实施，一般都作出了对到期不缴纳罚款的，每日按罚款数数额的百分之三加处罚款的决定，三个月后申请法院强制执行，处罚金额翻了两番，使本来 就难以执行的案件增加了更大的难度，在实际中加处罚一般也难以兑现，这样又失去了法律文书的严肃性。申请行政复议或提起诉讼不中止行政处罚的执行，与《行政诉讼法》第六十六条规定产生矛盾，《行政诉讼法》的这一规定，在一定的期限否定了行政机关行政决定的有效性，剥夺了《行政处罚法》赋予行政机关可申请法院强制执行的权利。笔者认为，《行政诉讼法》这一规定的立法目的是为了保护行政相对方的合法权益，而客观上是放纵了违法者，违法者违法得不到及时查处，侵害了更多人的权益，背离了立法者的本意。
针对工商行政管理行政强制执行的诸多问题，应本着有利于实现行政目的，保障有效实施行政管理，提高行政管理的效率和质量，规范行政强制行为，从而有效地维护市场经济秩序和更好地保护公民、法人和其他组织合法权益的指导思想，从法律制度入手，按照行政强制法定的原则(由法律设定强制执行措施)，尽快制定行政强制执法和工商行政管理组织法，明确赋予与工商行政管理职能相适应的行政强制执行权，对长期肩负着整顿和规范市场经济秩序重任的工商行政管理机关，在权力上要给足，在使用上要从严，产生后果的责任要分明。从理顺行政强执行机制入手，研究必要的法律规范，加强公安机关对行政机关依法行使职权的保护，坚决打击拒绝、抗拒行政执法的行为，增强法院强制执行的力度和申请法院强制执行的可操作性，可探索建立专门的行政强制执行机构，集中行使行政强制执行权。从规范行政执法人员行为入手，强调依法行政，严禁过多过滥使用行政强制权，在实施行政强制之前，只要情况允许，行政机关应当先采取一般管理手段解决，然后才考虑行政强制，要解决行政管理手段单一的问题，拓宽行政管理方式，少动用行政强制手段，强调、鼓励和说服自觉履行；一旦申请法院执行，要积极配合法院，及时掌握违法者的经营动向和资产情况，为法院提供执行信息。





国家安全生产监督管理总局


国家安全监管总局关于贯彻落实中央编办〔2010〕104号文件精神加强职业卫生监管工作的通知

安监总安健〔2010〕201号


各省、自治区、直辖市及新疆生产建设兵团安全生产监督管理局：

2010年10月8日，经中央编委领导同志同意，中央编办印发了《关于职业卫生监管部门职责分工的通知》（中央编办〔2010〕104号，以下简称《通知》），调整完善了职业卫生监管职责分工，明确了职业卫生监管“防、治、保”（即职业危害防治、职业病诊断治疗、职业病人社会保障）三个环节分别由一个部门为主负责的指导原则，确立了国家安全监管总局在职业卫生预防环节依法实施监管的主体地位。为全面贯彻落实《通知》精神，加强职业卫生监管工作，现就有关事项通知如下：

一、充分认识调整完善职业卫生监管职责的重要意义，切实增强责任感、使命感和紧迫感

《通知》对职业卫生监管职责作出调整，是继2003年原国家安全监管局承担作业场所职业卫生监督检查职责、2008年国务院批准在国家安全监管总局设立职业安全健康监督管理司之后，完善职业卫生监管体制、加强职业卫生工作所采取的又一项重大举措，是进一步加大职业卫生监管力度、坚决遏制职业病高发势头的必然要求，是全面做好职业卫生监管工作、切实保障广大劳动者职业健康权益的迫切需要。同时，这次职责调整也是安全生产工作创新发展的重要标志，充分体现了党和国家对职业卫生工作的高度重视，寄托了社会各界对职业卫生工作的关心和期望。各级安全监管部门要充分认识这次职责调整的重要意义，认真分析职业卫生工作的严峻形势，切实增强做好职业卫生监管工作的责任感、使命感和紧迫感。

二、尽快调整理顺职责，建立健全监管机构和队伍

各级安全监管部门要把调整和理顺职业卫生监管职责作为重要的工作之一，争取有关方面的理解和支持，努力做好职责调整工作。要主动向政府有关领导同志汇报《通知》精神，结合本地实际，认真研究提出调整完善职责、加强职业卫生监管工作的建议意见。要加强与机构编制部门及卫生、人力资源社会保障、工会等部门的沟通协调，尽快达成共识，调整明确本地区职业卫生监管部门职责分工，形成责权匹配、上下一致、运转有效的职业卫生监管机制；对尚未划转职业卫生监管职能的地区，要进一步加大工作力度，顺应形势，将职业卫生监管职能调整到位。

要努力健全完善职业卫生监管机构和队伍。根据职业卫生监管工作的需要，进一步加强省、市、县三级安全监管部门职业卫生监管机构建设，健全职业卫生监管体系，落实职业卫生监管职责。安全监管部门已经独立设置职业健康（卫生）监管内设机构的，要根据职责调整新增加的职能，配齐配强监管人员；尚未独立设置内设机构的，要根据职责调整和本地区的实际，争取独立设置机构，充实熟悉业务的人员。

三、认真履职，加大职业卫生监管执法力度

各级安全监管部门在继续做好职业危害申报、作业场所监督检查和粉尘、高毒物品危害专项治理等工作的基础上，要重点围绕这次职能调整中新增加的职责进行认真研究，结合本地区实际，制定切实有效措施，推动各项工作深入开展。

一是认真抓好新建、改建、扩建项目和技术改造、技术引进项目职业卫生“三同时”审查及监督检查工作。建设项目职业卫生“三同时”是控制职业危害产生的源头，必须强化监管。国家安全监管总局将尽快制定发布建设项目职业卫生“三同时”监督管理暂行规定，各级安全监管部门要按照要求做好建设项目备案、审核、审查和竣工验收工作。要加强与卫生部门的合作，确保此项工作的连续性。要加强与发展改革、国土资源、建设等部门的合作，建立建设项目审批联动机制。要加强执法检查，督促用人单位严格落实职业卫生“三同时”及预评价、控制效果评价的要求，防止建设项目“带病”生产和运行。

二是督促用人单位做好劳动者职业健康监护工作。要督促用人单位建立健全职业健康监护制度，做好职工上岗前、在岗期间、离岗时和应急时的健康检查，及时安排疑似职业病病人进行职业病诊断或者医学观察，建立健全职业健康监护档案并如实、无偿向职工提供。

三是积极开展职业危害因素检测、评价、劳动者职业健康监护等信息汇总和分析工作。要建立用人单位职业卫生信息管理系统，及时汇总和分析职业危害因素检测、评价、劳动者职业健康监护等信息，掌握用人单位职业卫生工作的总体状况，为评估监管执法效果、制定法规政策、确定执法计划、改进行政执法办法措施等提供信息支撑和依据。

四是认真做好职业卫生安全许可证颁发管理工作。国家安全监管总局将尽快发布《职业卫生安全许可证实施办法》，各地区要认真贯彻执行，按照分级、属地管理原则，确定对使用高毒物品用人单位实施许可的发证范围，健全职业卫生安全许可证申请、审查、发放等工作程序，切实把好源头监管关。

四、加强职业卫生技术支撑体系建设，为开展监管执法提供有力支持

职业卫生监管工作技术性和专业性强，必须构建强有力的技术支撑体系。对卫生部门已审批的职业卫生检测、评价技术服务机构实行备案制，继续发挥其作用。要巩固和扩大2008年启动的“安全生产技术支撑专业中心建设”项目的成果，依托4个国家级和32个省级职业危害因素检测检验实验室，积极发挥其技术和装备等方面的优势，直接服务于职业卫生监管执法工作。要进一步加强政策引导和资金投入，通过整合现有资源、依托科研和事业单位、与有条件的中介机构联合开发建设等有效途径，切实加强职业危害检测中心和实验室建设，配备先进齐全的职业危害检测检验仪器、设备、装备，充实业务精通的技术人才。国家安全监管总局也将充分发挥职业健康协会的作用，积极协调卫生部门，建立相关职业卫生技术服务机构资质认证管理机构，逐步规范中介技术服务机构的管理；各省级安全监管部门也应根据本地区实际情况对相关中介技术服务机构进行归口管理。用2至3年的时间，形成国家、省、市、县四级职业卫生技术支撑体系，为职业卫生监管执法提供有力的技术支撑和保障。

五、加大宣传培训工作力度，营造良好的工作氛围

各地要充分利用广播、电视、报刊、杂志和网络等新闻媒体，认真开展内容丰富、形式多样的宣传活动，普及职业卫生知识，增强用人单位的职业危害防控观念，提高劳动者的自我健康保护意识，在全社会营造有利于职业卫生工作的良好氛围。

要全面加强职业卫生培训工作。一是加强对职业卫生监管人员的培训，全面提高监管人员的业务素质、责任意识和履职能力。二是加强对用人单位负责人和相关管理人员的培训，不断提高和强化用人单位管理层的守法观念和保障劳动者健康权益的意识。三是督促用人单位加强对劳动者的职业卫生培训工作，对劳动者进行上岗前的职业卫生培训和在岗期间的定期培训，普及职业危害防护知识，使其掌握操作规程，正确使用防护设备和个人防护用品，增强其防护意识和能力。

六、密切协调与配合，形成监管合力

各级安全监管部门要加强与机构编制等部门的沟通和协调，做好职责调整的有关衔接工作，及时掌握职责调整工作的进展情况，积极做好配合工作；加强与卫生等部门的衔接，顺利做好建设项目职业卫生“三同时”监管、技术服务机构监管、职业健康监护等职责的交接工作。要参照国家层面的做法，建立省、市、县级职业病防治工作协调机制，与相关部门共同研究、解决本地区职业病防治方面的重大问题。



国家安全生产监督管理总局

二○一○年十二月三日