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市场经济与法制建设——建立市场经济体制离不开行政法

2000年9月13日 09:12 应松年 马怀德

建立市场经 济体制，必须用行政法手段重新塑造政府职能，对政府与市场主体关系加以重新定位。把宏观调控职能纳入法制轨道。在新形势下对依法行政原则的理解也不能局限于依法办事，而应理解为凡法律未授权的，行政机关均不得为之，包括具体和抽象行为。这种理解有助于防止个别既得利益部门阻碍破坏改革现象的发生。当前改善加强行政执法的关键是职消行政机关享有的过大处罚权和行政强制权，如将15日以上人身罚改为行政刑罚，由司法机关行使，以保障其力度和公正性。此外，也必须承认市场经济与腐败有着某种联系，关键是加强制度建设，实行政务公开，建立起权力集中，垂直领导，发挥舆论监督作用的新的监督制约体制。

建立和完善社会主义市场经济体制，必须依靠完备的法制。新体制不仅需要规范市场主体及相互关系、维护市场秩序的民商法律、刑事法律，而且需要规范政府与市场、政府与企业、个人关系以及规范政府自身的行政法律。在目前行政权过大又缺乏必要规范的情况下，强调行政法的作用更具有现实意义，因为建立市场经济体制的每一项改革措施都可能因行政机关的扭曲和抵制而变形甚至流产，法律赋予企业、个人的各种权利也可能因行政机关的不适当干预而化为泡影。因此，如何规范政府权力，保证改革方案的顺利实施，是当前建立完备法制，促进市场经济体制建成的重要任务。本文旨在提出市场经济体制下行政法的基本作用及自身理论的更新问题。

一、行政法是重塑政府职能的最有效手段

（一）市场经济体制下的政府职能

市场经济体制要求打破以政府为中心、以计划命令为手段的经济模式，将市场作为经济活动的中心，将经济规律作为市场运营的准则。由此，政府对经济的管理，必须由直接的微观管理，转变为制定战略计划、确立市场规则、向市场主体提供服务、促进市场发育，维护市场秩序的以宏观、间接管理为主的宏观微观相结合的管理。例如，负责制定经济发展计划，运用银行、财政、信贷、税务等手段引导市场主体，调整经济结构，提供社会保障，协调社会文化事业，监督市场主体行为，维护公平竞争，管理对社会公益及人民安全健康可能发生影响的特种行业等等。也就是要求政府职能从传统的计划、审批许可、指挥、组织产供销、命令向规划、制定政策、运用经济杠杆、指导、协调、服务转变。

（二）实现政府职能的转变，必须依靠行政法

实现政府职能的革命性变革，必须依靠完备的法制。具体地说，用法律形式重塑政府与市场主体的关系。一方面废除那些与市场经济不相适应的旧职能，另一方面确定市场经济要求的新职能。实践证明，政府职能不转变，自由、竞争、公平的市场机制就无法形成，而职能 转变涉及既得利益部门和机构的权力，必然会遇到各种阻力，不可能一蹴而就。这就要求通过行政法的手段，逐步规范政府权力，调整政府与市场主体的关系，塑造政府的新职能。

调整市场经济的法律， 不外乎两大类，一是调整市场主体之间、市场主体与市场之间的法律，即民商法律，此类法律目前已引起人们普遍重视；另一类是调整政府与市场及市场主体之间关系，以及在市场经济体制下政府自身组成、结构、职责、活动方式等的法律，即行政法，制定此类法律的必要性似乎尚未引起人们重视。实际上，以上两类法律，缺少任何一类，都不可能建立起成熟、有序的市场经济体制。纵观世界各国的现代市场，几乎无一不与政府的良好的服务、指导、调控和管理有关。市场主体的产生与成长，市场主体间平等、有偿关系的健康发展，市场运行的良好秩序和环境等，都离不开政府，离不开行政法。由于新体制的需要，传统体制下管理企业人、财、物、产、供、销的部门必须撤销和精简，这就需要通过制定行政机关组织法、编制法等行政法手段实现。实行宏观调控，同样也离不开行政法。虽然宏观调控是政府在市场经济体制下干预经济的有效形式，但以行政命令或政策为宏观调控的主要方式存在两个问题，一是依靠领导人的英明，将产生"随领导人改变而改变"的运动式弊病，这决不是长久之计；二是过度主观随意性，将导致实际操作中的随意性，即使再合理有效的宏观调控措施，也可能被歪曲执行而面目全非。因此，政府从微观直接管理转向宏观调控，也必须建立在法律基础上，在法律范围内，辅之以政策性调整，实现政府职能的真正转变。

（三）重塑政府职能的新方式----行政合同

受计划经济体制的影响，传统行政法，一般强调行政法律关系中的单方面性，即行政法律关系常常因行政机关单方意思表示而形成、改变或消灭。这是行政法律关系最基本的特点，从某种意义上说也是优点所在，否则政令将无法推行，管理将无法维系。但单方意思表示也有缺点，因为单方意思表示常常并不征求或尊重对方的意见，易于引向主观武断，助长强迫命令，当然也就难以调动对方的积极性。因此，在资本主义进入高度经济发达阶段后，在单方意思表示基础上的双方意思表示，即行政契约应运而生。它主要运用于经济领域，其主要特征是行政加合同。与单方行政行为不同，它是合同，以双方意思合一为前提，在多数情况下，相对一方常常得到某些优惠。在合同履行中因行政一方责任造成的损失应得到补偿；但它又保留着行政的某些特权，诸如作为一方当事人的行政机关有权指挥合同履行、改变或撤销合同以及判断对方有错而给予制裁等等。目前，行政合同在法国、德国、日本等国相当盛行。我国在改革开放以后，行政合同也迅速发展起来，涉及人事、经济等诸多领域，甚至计划生育方面也创造性地运用了行政合同形式。其中尤其以政府机关为发包方的各种承包合同一度成为我国经济体制改革的重要形式。由于没有行政合同法，缺乏必要的规范，因而实践中产生了许多问题。可以肯定，在市场经济条件下，行政合同仍将有广阔的用武之地。对于它的性质、特点、方式、程序等等的研究将是摆在行政法学者面前的一项重要任务。行政合同法的草拟也需要提上议事日程。



二、重新认识依法行政原则



依法行政原则 是行政法的精神所在，也是构建行政法体系的一块基石。早在十九世纪就有人明确提出"国家机关的活动必须遵守法律，而法律要由人民或其代表机关制定。"①在这以后的百余年时间里，依法行政原则得到不断地丰富和发展，成为世界上许多国家普遍承认的一项行政法基本原则。

（一）全面理解依法行政原则

行政诉讼法实施以后，依法行政的观念深入人心。对依法行政原则，一般都从行政机关行为的角度进行解释，即依照法律规定管理国家事务。而很少从行政机关职权来源，即职权法定方面立论，毫无疑问，依法行政原则本身就蕴含了职权法定这一基本内涵。因此在转变政府职能，建立市场经济新秩序过程中，必须突出强调依法行政原则中职权法定，政府必须在法律规定的范围内活动，凡法律未经授权的，政府均不得为之这一内涵，

当然，这一原则不是凭空杜撰的，而是人民与政府的关系和市场经济的本质要求决定的。我国宪法规定，"中华人民共和国一切权力属于人民"。行政机关是"权力机关的执行机关"，换言之，行政机关的职权是人民授予的，法律规定政府享有多大职权，政府才能行使多大职权，凡是人民没有授予、法律没有规定的，政府就无权行使，否则就是超越职权或滥用权力，就是违法。

对依法行政原则的片面理解，导致的实践结果是严重的，特别在建立社会主义市场经济过程中，有些政府管理部门，尤其是那些握有旧体制下相当权力的机关，非但没有成为推动促进改革的动力，反倒成为改革的最大阻力。在这些部门和机构看来，凡是法律没有禁止的，政府均可以为之，于是在实践中就采用各种手段，设法保留本部门的权力和利益； 有的搞"翻牌公司"谋取利益；有的则直接凭借垄断地位，把权力商品化，在各项业务中收取费用，从中谋利；还有将无偿服务变为有偿服务；自主或擅自审批收费项目，扩大收费范围，提高标准；还有乱设卡，乱办开发区、乱摊派以至滥用权力乱处罚等等，不一而足。

从以上种种教训不难得出一个结论，政府不仅要依法办事，更必须在法律授予的职权范围内活动。政府的公权力是由人民通过立法授予的，因而是有限的，受法律制约的，其根本的界线在于法律规定。凡是法律没有授权的，政府均不得为之。这是对依法行政原则更为全面的理解。

（二）强制政府权力的有限性也是社会主义市场经济体制的必然要求

从计划经济转向市场经济的过程实际上是政府逐步退出经济活动的前台，交出本应属于企业、个人的权利，割断婆媳关系，重塑政府职能的过程。而这一过程对政府中的某些部门和领导者来说是十分痛苦和不情愿的。政府不守法，不自律，即使授予企业再多的权

力也无济于事。因为企业权力是有限的，政府权力是无限的，传统上的企业法等法律规定的一些内容就反映了这一点。这些法律不是指明政府对企业享有哪些权利，其余一切权利都归企业，而是划定企业有哪些权利，此外一切归政府。这种权力倒置现象最终使企业继续成为政府的附属部门，政府可以通过各种手段将其卡死。因此，不注意政府权力的有限性而任其在市场经济体制下发展，那么就可能导致一系列破坏市场关系，损害竞争，漠视市场主体权利的恶果。即使设计出再好的改革方案，也可能因为触及既得利益部门的权力而被歪曲，成为少数人"权钱交易"、"金钱游戏"的通道。正象一位经济学家所言，"此次改革直接涉及一些行政主管机关和关键部门。这些人能否坚决告别旧传统，主动推进经济体制和本单位职能的重塑，对于此次改革至关重要。"②

市场经济是由法律创制并按照法律规则运作的有序经济，是以市场为中心，以政府为保障的高度自律性经济。市场关系在很大程序上可以自我调整，排斥政府过多的直接干预。政府的职责不是直接干预或介入市场，不是作为市场主体出现，更不是通过行政命令的手段调节市场关系，而是要充分依靠、发挥法律作用，特别是行政法的作用调整政府与市场，政府与企业及个人的关系，使它们之间由原来的单纯命令服从关系转变为法律上的权利义务关系。使规范化的法律调整取代不规范的政策调整。我们主张政府权力有限性及职权法定主义，并不意味着市场经济完善无缺，无需政府规制。相反，对于市场经济条件下出现的各类问题，需要一个强有力的政府进行法律管理。因为市场经济是靠市场规律调整的，由于利益驱动，不免出现盲目性，破坏经济发展平衡。特别在市场秩序不健全的情况下，必须出现偷税、漏税，走私欺诈、哄抬物价、虚假广告、制造伪劣假冒产品等现象。对此，政府必须担负起必要的管理职责。必须指出，无论政府进行宏观调控，还是维护市场秩序，都必须纳入法制轨道。离开法制，政府的宏观调控也许一时一地产生局部效力，而不可能发挥持久、稳定而全面的作用，甚至可能成为主观随意性的产物；同样，离开了法制维护市场经济秩序，最终会化作时起时伏，时好时坏的经济运动，不可能建立起长期稳定的经济秩序。

建设部


关于2002年全国工程勘察设计企业年报情况通报

建质综函[2003]23号


各省、自治区建设厅，直辖市建委，总后基建营房部：

　　2002年全国工程勘察设计企业年报汇总工作近日完成。根据统计数据显示，全国共有勘察设计咨询企业11495个，与上年11338相比，增加157个，为上年的101％，总数大体持平。

　　勘察设计企业资格状况：其中：甲级企业1707个，与上年1398个相比，增加309个，为上年的122％，总数增长显著，主要是资质换证以后，部分乙级企业升为甲级。乙级企业2521个，与上年2610个相比，减少89个，为上年的97％，总数大体持平。丙级企业4670个， 与上年5078个相比，减少408个，为上年的92％，总数变化不大。丁级企业883个，与上年1276个相比，减少393个，为上年的69％。根据我部只在部分边远省、区停留丁级资质的有关规定，丁级企业将会逐步减少。持有专项证书的企业1714个，与上年976个相比，增长738个，为上年的176％，总数增长较大。

　　勘察设计企业经济类型状况：国有经济企业7212个，占企业总数的62.7％，与上年的71.2％相比，减少8％；集体经济企业836个，占企业总数的7.3％，与上年的8％相比，

　　基本持平；其他类型企业3447％个，占企业总数的30％，与上年的20％相比，增长10％，其中各种有限责任公司数量增长较快。

　　勘察设计企业经济人员状况：2002年勘察设计咨询行业年末从业人员76.13万人，与上年73.72万人相比，增加2.41万人，为上年的103％，总数大体持平。其中主要从事勘察生产人员12.48万人，占年末从业人员总数的16.4％；设计生产人员40.28万人， 占年末从业人员总数的53％；工程总承包人员1.68万人，占年末从业人员总数的2.2％；工程监理人员、技术咨询人员占年末从业人员总数的3.1％；以上数字均和上年数字基本持平。

　　2002年勘察设计咨询行业年末取得注册执业资格共有66961人次，约占年末从业人员总数的8.8％，其中一级注册建筑师10757人，为上年的106％；二级注册建筑师20264人，

　　为上年的101％；一级注册结构师18921人，为上年的100％；二级注册结构师4521人，为上年的102％，以上数字均比上年略有增加。

　　完成业务情况：工程勘察完成合同额93.24亿元，比上年同期增长9.87％；工程测量21.74万平方公里，比上年同期减少29.27％；完成工程地质3403万自然米，比上年同期增长29.18％；水文地质77.76万自然米，比上年同期减少36.9％；工程物探完成合同额2.62亿元，比上年期增长7.48％；岩土工程治理完成合同额28亿元，比上年同期增长7.99％。

　　全行业初步设计完成投资额12172亿元，比上年同期减少8％，初步设计建筑面积22454万平方米，比上年期减少5％；施工图完成投资额18663亿元，比上年同期增长17％；建筑面积102917万平方米，比上年同期增长26％；承揽国外工程合同总额5.28亿元，比年期增长33％。

　　财务状况 2002年全国勘察设计咨询企业全年营业收入总计931亿元，比上年同期增长29％；其中境内收入916亿元，占总营业收入的98.4％；境外收入15亿元，只占总营业收入的1.6％， 说明目前国内勘察设计企业开拓国际市场的能力仍亟待提高。根据惯例，以企业自报数据为依据，汇总时由计算机自动排序，列出2002年全国勘察设计咨询企业营业收入前100名企业（名单附后）。

　　全年营业利润100.7亿元， 比上年同期增长29％；利润总额64.14亿元，比上年同期增长27％；上交所得税15.73亿元， 比上年同期增长38％；人均收入12.23万元，比上年同期增长25％；全年资产总计1325亿元，比上年同期增长21％。 质量事故状况 根据年报显示， 2002年全国工程未因勘察设计质量问题发生事故，无人员伤亡。

　　综上所述，2002年全国工程勘察设计咨询行业，在较好地保持了行业结构、企业人员队伍稳定的基础上，圆满完成了各项勘察设计任务，各项业务完成情况、全年营业收入、

　　上交所得税、人均收入等硬指标均有近三成提高，保持了行业的稳步发展并取得了良好的经济效益。

建设部工程质量安全监督与行业发展司
二○○三年七月八日

2002年全国工程勘察设计企业营业收入前100名单位

营业收入排名 企业名称

1 中国建筑设计研究院集团（含中国建筑设计研究院、中国市政工程华北设计研究院、城市建设研究院等）
2 中国石化工程建设公司
3 中冶集团重庆钢铁设计研究总院
4 铁道第二勘察设计院
5 上海现代建筑设计（集团）有限公司（含华东建筑设计研究院有限公司、上海建筑设计研究院有限公司等）
6 铁道第一勘察设计院
7 中国建筑技术开发总公司
8 铁道第四勘察设计院
9 铁道第三勘察设计院
10 中冶集团北京钢铁设计研究总院
11 天津水泥工业设计研究院
12 长江水利委员会长江勘测规划设计研究院
13 北京首钢设计院
14 中国联合工程公司（含机械工业第二、三、五、十一设计研究院、机械工业勘察设计研究院）
15 中讯邮电咨询设计院
16 武汉钢铁设计研究总院
17 上海市政工程设计研究院
18 山东电力工程咨询院
19 中国石油集团工程设计有限责任公司
20 中国编织工业设计院
21 中国石化集团上海医药工业设计院
22 东华工程科技股份有限公司（化学工业部第三设计院（东华工程公司））
23 中国石化集团洛阳石油化工工程公司
24 国家电力公司中南勘测设计研究院
25 中国寰球工程公司
26 国家电力公司昆明勘测设计研究院
27 国家电力公司西北勘测设计研究院
28 中国石油天然气管道工程有限公司
29 中国成达化学工程公司
30 冶金自动化研究设计院
31 中国公路工程咨询监理总公司
32 北京市建筑设计研究院
33 辽宁辽河石油工程有限公司
34 广东省电信规划设计院
35 中国电子工程设计院
36 北京国电华北电力工程有限公司
37 中国航空工业规划设计研究院
38 中国天辰化学工程公司
39 国家电力公司华东勘测设计研究院
40 大庆油田工程设计技术开发有限公司
41 重庆交通科研设计院
42 中国编织化纤工程总公司
43 同济大学建筑设计研究院
44 天津市建筑设计院
45 广东省电力设计研究院
46 中京邮电通信设计院（原信息产业部北京邮电设计院）
47 国家电力公司西南电力设计院
48 中色科技股份有限公司（洛阳有色金属加工设计研究院改制成立）
49 合肥水泥研究设计院
50 中国冶金建设集团鞍山焦化耐火材料设计研究总院
51 中南电力设计院
52 浙江省电力设计院
53 中国轻工国际工程设计院
54 北京振冲工程股份有限公司（中国铁路通信信号总公司研究设计院）
55 水利部东北勘测设计研究院
56 中国有色工程设计研究总院
57 水利部河水利委员会勘测规划设计研究院
58 国家电力公司东北电力设计院
59 中国冶金建设集团武汉勘察研究总院
60 中元国际工程设计研究院
61 国家电力公司西北电力设计院
62 中国五环化学工程公司
63 中国石化胜利油田有限公司规划设计研究院
64 中国冶金建设集团马鞍山钢铁设计研究总院
65 上海岩土工程勘察设计研究院
66 深圳市勘察测绘院
67 五洲工程设计研究院（中国兵器工业第五设计研究院）
68 浙江省邮电规划设计研究院有限公司
69 北方设计研究院（中国兵器工业第六设计研究院）
70 重庆市设计院
71 信息产业电子第十一设计研究院有限公司
72 国家电力公司华东电力设计院
73 江苏省电力设计院
74 北京市测绘设计研究院
75 深圳市建筑设计研究总院
76 中材国际工程股份有限公司
77 中交第二公路勘察设计院
78 中交第一公路勘察设计研究院
79 中国建筑东北设计研究院
80 北京市市政工程设计研究总院
81 交通部第三航务工程勘察设计院
82 广东省水利电力勘测设计研究院
83 中国建筑西南设计研究院
84 中机国际工程咨询设计总院
85 国家建材局蚌埠玻璃工业设计研究院
86 中船第九设计研究院
87 南昌有色冶金设计研究院
88 北京全路通信信号研究设计院（中国铁路通信信号总公司研究设计院）
89 机械工业第九设计研究院
90 新疆时代石油工程有限公司
91 中交第一航务工程勘察设计院
92 河南省电力勘测设计院
93 广西电力工业勘察设计研究院
94 浙江省建筑设计研究院
95 中国有色金属工业长沙勘察设计研究院
96 中国冶金建设集团包头钢铁设计研究总院
97 水利部天津水利水电勘测设计研究院
98 中冶地勘察基础工程有限公司
99 广州市设计院
100 长江岩土工程总公司（武汉）