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　　摘要：经济法责任是经济法学基础理论的基本范畴之一，经济法理论要不断走向成熟，就必须要有自己的责任理论，否则，就会影响经济法理论的进一步发展和成熟，导致经济法理论不能自足;也影响到整个法律责任体系的重构、完善，进而影响到社会主义法制建设.但现阶段对经济法责任的研究缺乏系统性、整体性和逻辑性。本文通过对经济法与民法、行政法、刑法的责任的比较，总结出经济法责任自身的特性，得出经济法责任具有独立性这一结论。

　　关键词：法律责任；经济法责任；经济法责任的独立性

　　随着市场经济的建立、发展、成熟，市场经济关系也变得日趋复杂。这种纷繁复杂的经济关系，特别是像个人和社会之间的这种新兴经济关系全部交由传统的民法、行政法来调整，不可避免地会出现捉襟见肘，力不从心的现象。限制社会强势主体的权力，保护弱势主体的权利，从而恢复强势主体权力与弱势主体权利之间相对平衡成为一种新的法权需求。经济法应运而生，它是调整社会强势主体与社会弱势主体经济关系的法律规范的总称。经济法作为一个独立完整的法律规范体系要求经济法责任独立，经济法的责任理论不仅影响经济法的制度实效，而且也直接关系到经济法理论的自足性。①

　　经济法责任在责任主体、责任形式、责任构成、责任内容等方面具有一定的特殊性和新颖性。经济法责任可以表述为：经济法强势主体违反经济法规定的义务而承担的不利的法律后果，是国家强制力在经济法中的体现。经济法责任的独立性是指其是一个与传统的民法责任、行政法责任和刑法责任相并列的、独立的法律责任，而不是三者的综合。

　　我们要通过对经济法与民法、行政法、刑法的责任的比较，推断出经济法责任自身的特性，得出经济法责任具有独立性这一结论，首先必须对与经济法责任独立性的相关的概念，包括：经济法责任独立、独立责任与独特责任的区分作准确全面地理解。

　　一、经济法责任独立概念的提出

　　经济法责任独立是指，经济法责任作为经济法的有机组成部分，能够在目的、价值、理念、精神、功效等方面符合经济法独立体系要求，并因之而与适应于其他部门法的法律责任相区别，且能与后者相并存于整个法律责任体系之中。根据这一概念我们可以分别依循纵向和横向两个脉络来对经济法责任问题进行研究，据此我们把经济责任独立的概念浓缩、提炼成两个方面的内容:

　　第一，经济法责任的客观存在性问题，即在整个法律责任体系中经济法是否具备一般法学意义上的法律责任。这是从纵向对其进行研究，即把经济法放在法理学的视野里从整个责任体系的高度来探寻经济法责任是否存在自己的位置。在理论层面上其是否具有自己的法律责任，即以法律责任的概念、特征、类别、要件、原则等作为标尺，对经济法责任的主体地位、权义结构等进行考察，以此来确定其客观存在性.

　　第二，经济法责任的独立性问题。是指己经客观存在的经济法责任与其他部门法责任在内外部特征方面是否存在差异。这是从横向对经济法责任进行分析，即在己经肯定经济法责任客观存在的前提下，将经济法责任与其他部门法责任进行横向对比，通过对经济法律关系、适用主体、调整对象、实现路径等概念进行比较来探索经济法责任与其他法律责任的差异性，并将这种差异性作为其法律责任独立的法律依据。

　　二、独立责任和独特责任

　　很多经济法学者，都忽视了独立责任与独特责任这两个概念的区别。有的学者甚至认为，民事责任、刑事责任、行政责任都是综合责任，并不存在什么独立责任。但是如果没有对独立责任与独特责任不予区分，是无法证明其独立性的。什么是独立责任?现行经济法规客观存在的责任形态有三种:

　　第一，应然与实然相分离的责任形态，也有学者称之为学理性法律责任.例如《宪法》第41条规定的关于我国公民“对于任何国家机关的工作人员的违法行为，有向国家机关提出申诉，控告或检举的权利”可以看作是对经济法中国家管理与调控主体法律责任确立的法理依据，但在这一部分经济法规中，经济运行的特性决定了“国家机关和工作人员的违法失职行为”难以界定。由于市场失灵的风险一直存在，决策失误也不可避免，因此很难在实际立法中确定一个量化标准来判断国家管理与调控主体的法律责任，对于国家与政府作为责任主体的定位也十分棘手。正是因为确认工具的缺陷这就造成了经济法责任体系的不完整性，即对于这一部分经济法而言，其法律责任只具有理论上的含义，在实际运作过程中并未明确化，不具有实证意义。鉴于这一部分经济法律责任应然和实然的分离状态，在讨论经济法责任独立性问题时，应将其划分出来，仅仅作为一种学理意义上的命题来思考。

　　第二、竞合性法律责任。这部分法律责任由于实现路径和传统民事责任、行政责任和刑事责任产生了交融，出现了责任形态竞合。也就是同一责任路径可以被多个部门法采用。这一点，正是许多民商法和行政法学者否认经济法责任客观存性的理由，他们认为经济法借用了民商法和行政法的责任路径。竞合法律责任是一种法学资源，是一种实现部门法价值目标的法学工具，并不是某法律部门所特有。

　　第三、独特的法律责任。所谓独特的法律责任不仅要有体现本部门法属性的理论支撑，还要有专属于自己的适用路径和责任形态，其理论支撑体现经济法的理念和价值追求，其适用路径是实现责任的程序保障。独特的经济法律责任，其适用路径不仅“使用权”归经济法独享，而且所有权也专属经济法支配。

　　综上所述，排除法理性法律责任，经济法责任则由两部分组成，即由竞合性法律责任和独特的法律责任组成，这两者共同构成了独立的经济法责任。

　　三、经济法责任独立性的辩证分析

　　要分析并且判断出经济法是否具有独立的责任形式,并不仅仅取决于经济法是否为一个独立的法部门，还要看传统的法律责任的共同的构成要件是否适用于经济法权在遭受损害时能予以救济或经济法义务遭到违反时能给予纠偏。[1]这就是说，我们可以通过比较经济法的法律责任与传统的法律责任如民法责任、刑法责任、行政法责任在责任构成要件上的区别，来辩证出经济法责任形式的独立性。

　　民事责任是指自然人或法人因违约或侵权而依法承担的不利后果。行政责任是指因违反行政法律或因行政法规定的事由而应承担的不利后果。行政责任既包括行政机关及其工作人员，授权或委托的社火组织及其工作人员在行政管理中因违法失职、滥用职权或行政不当而产生的行政责任，也包括公民、社会组织等行政相对人违反行政法律二产生的行政责任。[2]经济法的责任与民事责任、刑事责任以及行政责任相比较存在着本质的区别，由此可以概括出经济法责任的特殊性。

　　（一）经济法责任主体的特殊性

　　任何法律责任首先是法律主体的责任，违法者是法律责任的承担者，经济法责任主体有别于民法责任主体、行政法责任主体、刑法责任主体。民事主体之间的关系被抽象化为同质的平等主体，无强势弱势之分，民法责任主体因而具有对等性，民事法律关系任何一方违反了法定或约定的义务都可能成为向相对方承担责任的责任主体。行政法是规范行政权力和限制行政权力滥用，保护行政相对人权利的法律，从控权的角度出发，真正的行政违法就是行政机关及其公务人员违反行政法律规范的行为。②国家权力的主体是宪法和法律授权的各类国家机构及其负责官员，所以行政机关作为执法者与行政相对人之间显然存在强弱之分。行政机关由于拥有强大的行政权力而使任何个人和社会组织都无法与之抗衡，行政法责任主体只能是处于强势地位的行政机关，处于弱势的行政相对人不可能成为行政责任主体。

　　经济法法律关系主体一方是社会强势主体，一方为社会弱势主体。经济法充分考虑强势主体和弱势主体之间的差别，所以对两者之间的权力、权利、义务、责任作出非均衡性、非对等性配置，以实现国家干预经济的目的。例如：《反垄断法》主要规制具有市场支配地位的企业。对于反垄断法而言，能够成为反垄断法责任主体的大都是处于市场地位的垄断企业。我国的《消费者权益保护法》只规定经营者的义务和消费者的权利，且将损害赔偿责任主体定为：生产者、销售者、服务者、广告经营者以及营业执照出租、出借者和展销会举办者、柜台出租者，目的就是不仅为了保护消费者不因瑕疵商品受损害，维护社会经济秩序，促进社会注意市场经济健康发展。[3]《中小企业法》规定了中小企业的多项权利。《公司法》强调处于强势的公司内部控制者的义务，保护处于弱势的外部投资者(非控制股东与债权人)的权利。《劳动法》规定了用人单位的强制性义务对劳动者予以保护。所以，从责任主体角度看，经济法责任可以界定为经济法强势主体因违反经济法规定的强制性禁止性义务而承担的责任。

　　它说明：第一，经济法责任的承担不存在违反约定义务的情况，否则当事人之间的责任关系便会进入民法责任的范畴。第二，弱势主体一般不会成为经济法责任主体，他们可能是确定的也有可能是不确定的，例如：处于弱势地位的消费者、非垄断企业、中小股东、劳动者一般不会成为经济法责任主体，如果承担责任只能是民法或其它部门法责任。第三，经济法责任主体与行政法责任主体的相同点在于两者都是强势主体，不同点在于行政法责任主体是拥有国家权力的国家机关及公务人员，经济法责任主体是拥有社会权力的市场主体。在国家机关作为特殊的市场主体介入市场时，它所拥有的权力应界定为社会权力，这时的国家机关也会成为经济法主体，如政府实施了限制竞争行为，就会成为经济法责任主体。第四，同一违法行为主体在违反民法、经济法、行政法等各部门法义务时，可能既是民法责任主体又是刑法责任主体，既是行政法责任主体又是刑法责任主体，既是经济法责任主体又是刑法责任主体，还可能同时是经济法责任主体、行政法责任主体和刑法责任主体等。法律部门的主体制度是基于部门法特殊的调整对象、调整任务而以独特的视角建立起来的，因为同一社会实体或个人在不同的法律关系中享有不同的权利义务，从而成为各部门法主体。各部门法主体的特殊性，并非在于其创造一种新的主体，而是基于本身调整任务、调整对象的特殊性，以便从各个不同的层面赋予主体以特殊的权利义务，从而形成一种不同于其他部门法的法律主体制度。③各部门法法律责任主体之间的特殊性实质上反映了各部门法调整对象的主体差异。换言之，各部门法法律责任主体之间的特殊性正是各部门法相互独立的标志之一。

　　（二）经济法责任形式的特殊性

　　通过前面对与独立责任与独特责任的分析，经济法责任形式具有特殊性，并不是说经济法责任具有与其他部门法责任完全不同的责任形式，而是说它具有某种特征即独特性从而让它与其他部门法责任区别开来，具有了独立性。不同的责任形式在不同的部门法责任中可以资源共享、合理配置，如：罚款和罚金作为财产责任对主体权益的不利影响是完全相同的，都是责任主体在财产上的损失，但它们分别是行政法、经济法和刑法责任形式；行政拘留、司法拘留、刑事拘留作为非财产责任分属于不同的部门法责任，但是我们也必须明确一点即只要在经济法中规定的由社会强势主体承担的责任便是经济法责任，而不是其他任何部门法责任。[4]

　　不同的法律部门的法律责任也有其独特的责任形式。如民法的违约责任，行政法的撤销具体行政行为责任，刑法中拘役、有期徒刑、无期徒刑、死刑等。经济法同样也具备一些其他部门法所不具有的责任形式，经济法责任形式的创新主要体现在以下四个方面:一是财产类法律责任形式的创新，突出表现是惩罚性赔偿。惩罚性赔偿作为一种凸显“社会性”的新型经济法责任形式，有机地融入“惩罚”的公法性和“赔偿”的私法性。经济法上规定惩罚性赔偿的责任形式在于违法者不仅要补偿因其侵权行为而发生的私人成本的损害，还要承担社会成本损害的赔偿。如依《消费者权益保护法》第49条规定，经营者提供商品或服务有欺诈行为的，应当按照消费者的要求增加赔偿其受到的损失，增加赔偿的金额为消费者购买商品的价款或者接受服务的费用的一倍。这是为惩罚经营者的欺诈行为，为“惩罚性赔偿金”。二是行为类法律责任形式的创新。相对于行政法责任中常见的停产停业、暂扣或吊销许可证或执照等传统责任形式，强制整顿、解割大企业、转让部分营业和改变传统经营方式等是经济法责任在行为类法律责任上的创新。三是精神类法律责任形式的创新，表现为宣布特定市场主体为市场禁入者、责令行为人在专业媒体上公开解释或道歉、银行对长期欠债不还的客户限制贷款资格与信用能力等一系列新型法律责任。四是针对经济行政主体的法律责任形式的创新，表现为停止、纠正、调整或撤消违法经济管理行为或经济决策以及剥夺经济管理资格等等。

国务院


国务院关于支持云南省加快建设面向西南开放重要桥头堡的意见

国发〔2011〕11号


各省、自治区、直辖市人民政府，国务院各部委、各直属机构：
云南省是我国通往东南亚和南亚的重要陆上通道，战略地位十分重要。为促进云南省经济社会又好又快发展，进一步完善国家对外开放格局，现就支持云南省加快建设我国面向西南开放重要桥头堡提出以下意见：
一、加快建设面向西南开放重要桥头堡的总体要求
（一）基础条件。云南省是我国重要的边疆省份和多民族聚居区，与越南、老挝、缅甸接壤，与东南亚、南亚多国邻近，具有向西南开放的独特优势；多民族和谐共处，与周边国家关系和睦，长期保持民族团结和边疆稳定的良好局面；拥有丰富的矿产、水能、生物等自然资源以及民族文化和旅游资源，发展潜力巨大；改革开放特别是西部大开发战略实施以来，云南省改革开放不断迈出新步伐，滇中城市群带动能力明显增强，区域自主发展能力明显提高，全省经济社会发展取得显著成就，具备了进一步加快发展步伐、建设面向西南开放重要桥头堡的基础条件。但是，云南省也面临着对外通道不畅、基础设施落后、生态环境脆弱、产业层次不高、贫困面较大等困难和问题，必须牢牢把握科学发展主题和加快转变经济发展方式主线，从全局和战略的高度着力做好云南桥头堡建设的各项工作。
（二）重大意义。在经济全球化曲折发展、国际区域经济合作不断深化和国家进一步深入实施西部大开发战略的新形势下，紧紧把握重大历史机遇，加快把云南省建设成为面向西南开放的重要桥头堡，有利于构建我国通往东南亚、南亚的陆路国际大通道；有利于提升我国沿边开放质量和水平，进一步形成全方位对外开放新格局，加强与周边国家的互利合作，促进共同发展，增进睦邻友好；有利于促进区域协调发展，加快边远地区脱贫致富，推动云南经济社会又好又快发展，实现各族群众共同富裕和边疆和谐稳定。
（三）指导思想。高举中国特色社会主义伟大旗帜，以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，坚持解放思想，锐意改革创新，坚持统筹国内发展和对外开放，着力构建国际大通道，增强基础设施支撑保障能力；着力加强对外经贸交流和合作平台建设，全面提升开放水平；着力打造特色优势产业基地，促进产业结构升级和发展方式转变；着力加强生态建设和环境保护，增强可持续发展能力；着力发展社会事业，促进基本公共服务均等化；着力推进兴边富民工程，建设繁荣稳定和谐边疆，努力把云南打造成我国连接东南亚和南亚国家的陆路交通枢纽、对外开放的重要门户、西南地区的重要经济增长极。
（四）战略定位。
——我国向西南开放的重要门户。加快外接东南亚、南亚，内连西南及东中部腹地的综合交通体系、能源管网、物流通道和通信设施建设，构筑陆上大通道。
——我国沿边开放的试验区和西部地区实施“走出去”战略的先行区。在对外经贸合作、对外文化交流、通关便利化等方面先行先试，深化大湄公河次区域合作，加强与东南亚、南亚合作。
——西部地区重要的外向型特色优势产业基地。依托国际大通道，优化产业布局，把云南打造成为我国重要的出口加工贸易基地、清洁能源基地、新兴石油化工基地、优势特色农产品生产加工基地、生物产业基地和国际知名旅游目的地。
——我国重要的生物多样性宝库和西南生态安全屏障。加快滇池等高原湖泊水环境综合治理，推进大江大河上游森林生态建设、水土保持和重点区域石漠化治理，切实加强生物多样性保护，促进人与自然的和谐。
——我国民族团结进步、边疆繁荣稳定的示范区。巩固和发展民族团结、边疆稳定的良好局面，大力推进兴边富民工程，促进各民族交往交流交融，共同团结奋斗，共同繁荣发展。
（五）基本原则。
坚持统筹规划，科学发展。以建设面向西南开放重要桥头堡为抓手，加快转变经济发展方式，全面做好经济社会发展各项工作。
坚持互利合作，共赢发展。积极融入国内外区域合作，拓展合作领域，创新合作方式，实现共同发展。
坚持开放带动，高效发展。以市场为导向，以外向型特色优势产业基地建设为突破口，以扩大开放为动力，推动经济社会又好又快发展。
坚持以人为本，和谐发展。把保障和改善民生作为各项工作的根本出发点和落脚点，切实解决各族群众最关心、最直接、最现实的切身利益问题。
（六）发展目标。
——到2015年，通道和物流体系基本完善，交通、能源、水利、通信等基础设施建设取得新进展；承接东中部地区产业转移和面向东南亚、南亚的出口加工基地初步形成；与东南亚、南亚国家的合作交流迈上新台阶；公共服务能力进一步增强，城乡居民收入显著提高，贫困人口数量大幅减少；高原湖泊、重点流域水质恶化和水土流失加剧趋势得到遏制，石漠化治理取得明显成效，森林覆盖率达到50%以上，全面完成国家“十二五”节能减排目标。
——到2020年，基本建成连接国内外的公路、铁路、管道、电网和电信设施，形成交通、能源、物流、信息等通道，面向西南开放的平台和窗口作用进一步增强，辐射带动能力明显提升；外向型产业和特色优势产业体系基本形成，区域布局和产业结构进一步优化，综合经济实力明显增强；农民人均纯收入显著提高，绝对贫困问题基本解决；社会事业取得长足发展，基本实现公共服务均等化；高原湖泊水质改善，江河上游水土流失面积明显减少，石漠化得到有效控制，森林覆盖率达到55%以上，生态安全屏障作用不断巩固，实现全面建设小康社会目标。
二、强化基础设施建设，提高支撑保障能力
（七）构建比较完善的综合交通体系。抓紧实施昆明—长沙—杭州铁路客运专线，云桂铁路，大理—瑞丽铁路，以及成都—昆明铁路扩能等工程建设，推进国际铁路境内段及昆明—重庆铁路的规划和建设。实施国际公路云南境内路段的高速化改造。重点推进重庆—昆明、汕头—昆明、杭州—瑞丽、广州—昆明等国家高速公路云南段建设，加快省内州市间快速通道、滇中城市经济圈城际快速交通、兴边富民沿边干线公路、重要旅游区快速通道的建设，加快实施通村沥青（水泥）路等农村公路建设。完善澜沧江—湄公河国际航运。逐步提升重要航道等级，加快百色水利枢纽通航设施和富宁港建设，实现右江—珠江千吨级航道贯通。加快泸沽湖、红河机场建设，研究论证沧源、澜沧等机场建设。构建以昆明新机场为西部重要航空枢纽，丽江、西双版纳、芒市、大理、香格里拉、腾冲、文山等支线机场为辅助的机场布局网络。积极发展通勤航空和其他通用航空。鼓励中外航空公司开辟和增加国际航线，重点发展连接东南亚、南亚、西亚和欧美的航线。
（八）建设安全稳定经济清洁的能源保障体系。建设以水电为主的绿色能源基地。深化前期工作，在切实做好生态环境保护和移民安置的基础上积极稳妥推进金沙江水能资源开发；积极推进重点水库建设，协调发展高参数、大容量、高效率火电机组，以及燃气调峰机组；积极有序发展太阳能、风能和生物质能等可再生能源。大力推进与周边国家的可再生能源资源开发合作。统筹考虑云南和邻近区域电源建设，加强西电东送通道和骨干电网建设，拓展电力输送通道，建设跨区域电力交换枢纽。大力发展农村水电，积极开展水电新农村电气化县建设和小水电代燃料生态保护工程建设，继续支持农网改造和无电地区电力建设。
（九）建设国际性的信息枢纽。将云南建设成为面向东南亚、南亚的通信枢纽和区域信息汇集中心。支持云南与东南亚、南亚国家合作发展陆地通信网络和互联网业务。开展1:10000基础地理空间数据资源建设，建立综合卫星定位服务系统、政务地理信息应用系统。加强宽带通信网、数字电视网和下一代互联网等信息基础设施建设，支持符合条件的地区开展“三网融合”试点。加强电信普遍服务，促进少数民族地区通信发展。
（十）建设保障有力的水利工程体系。加大投入力度，加强骨干水源工程建设，着力解决工程性缺水问题。积极实施“润滇工程”，将具备条件的大中型水库建设纳入国家规划。加快推进牛栏江—滇池补水工程建设。抓紧开展滇中引水前期工作，纳入国家规划并适时开工建设。加强中小河流治理和山洪地质灾害防治，实施灾害监测预警及防治工程。推进病险水库除险加固工程建设，全面消除工程安全隐患。加强小塘坝、小水窖、小堰闸、小泵站、小渠道等水利设施建设，加快灌区配套改造。实施城乡饮水安全工程，2015年底前全面解决农村饮水安全问题。
三、依托重点城市和内外通道，优化区域发展布局
（十一）提升滇中城市经济圈的辐射带动能力。将滇中地区培育成为云南省经济发展的重要增长极。加快建设以昆明为中心，包括曲靖、玉溪、楚雄的滇中城市经济圈，使之成为重要的区域性国际交通枢纽，全国重要的旅游、文化、能源和商贸物流基地，以化工、有色冶炼加工、生物为重点的区域性资源深加工基地，承接产业转移基地和出口加工基地。加快昆明装备制造业、战略性新兴产业和现代服务业发展，强化科技创新、商贸流通、信息、旅游、文化和综合服务功能，充分发挥面向东南亚和南亚、服务广阔腹地的西南地区重要中心城市作用。加快曲靖煤电及新能源基地、重化工基地、有色金属及新材料基地和省内交通枢纽、物流中心建设。加快玉溪装备制造业发展，建设休闲旅游基地。加快楚雄绿色产业基地、冶金化工基地、民族文化旅游产业基地建设。大力推进滇中城市经济圈一体化建设，加快滇南、滇西城市群发展，合理引导滇东南、滇西南、滇西北、滇东北城市布局。
（十二）建设重要的沿边开放经济带。以边境经济合作区、跨境经济合作区建设为重点，完善跨境交通、口岸和边境通道等基础设施，加快形成沿边经济带。建设瑞丽沿边重点开发开放试验区，积极支持符合条件的地区按程序申请设立海关特殊监管区域。重点发展外向型特色加工制造业。规范并促进边民互市贸易区（点）的发展，积极发展保税物流、跨境旅游。推进与周边国家的贸易便利化合作，加快云南电子口岸建设，推进通关便利化，改善对外贸易软环境，提高口岸通行能力。继续支持口岸联检设施、查验货场等基础设施建设，提高监管水平。
（十三）完善对外经济走廊。依托昆明—河口高速公路及国际航空港，加快推进昆明—河内经济走廊建设。以个（旧）开（远）蒙（自）城市群和河口为载体，重点发展以现代物流、矿产开采加工为主的产业集群，与南宁—河内经济走廊、环北部湾经济圈协调互动、合作发展。以楚雄、大理、保山、瑞丽等城市为节点，重点发展石油化工、现代物流、农产品替代种植、宝玉石加工和旅游业，推动与环孟加拉湾国家的区域合作。以玉溪、普洱、景洪、磨憨、临沧等城镇为载体，重点发展以农林产品深加工、生物产业、商贸旅游服务业为主的产业集群，务实推进大湄公河次区域合作。积极谋划以保山、腾冲为节点的昆明—密支那经济走廊建设，适度发展钢铁、有色等产业，大力发展现代物流和旅游业。
（十四）增强对内经济走廊的纽带作用。以南昆铁路、云桂铁路、广昆高速公路和西江航运干线为依托，建设昆明—文山—广西北部湾—广东珠三角经济走廊，重点发展特色旅游、生物医药及矿冶加工产业。以成昆铁路、沪昆铁路和沪昆客运专线、内昆铁路、渝昆高速公路和兰州至磨憨213国道为依托，建设昆明—昭通—成渝经济走廊，重点发展清洁能源和石油化工产业。以滇藏铁路、滇藏公路为依托，建设昆明—丽江—香格里拉—西藏昌都经济走廊，重点发展矿产资源、可再生清洁能源、雪域高原民族特色文化旅游产业。
四、加强经贸交流合作，全面提升开放水平
（十五）巩固发展睦邻友好关系。贯彻周边是首要的外交方针，进一步发展与周边国家睦邻友好、互利发展的外交关系。加强对云南省外事工作的指导和协调，为其开展对外交流与合作提供政策便利，支持周边国家在昆明设立领事机构，吸引国际组织、跨国公司在云南设立办事机构、研发机构和企业总部。设立云南大湄公河次区域教育联盟秘书处，扩大云南高校招收外国留学生规模。
（十六）全面提升对外经贸合作水平。充分利用中国—东盟自由贸易区平台，进一步加强中国—东盟湄公河流域开发合作机制、大湄公河次区域合作机制，提升孟中印缅合作层次。支持云南省与东南亚、南亚国家和亚洲开发银行等国际组织建立全方位、多层次的经贸合作机制。积极开拓东南亚、南亚市场，合理扩大矿产品等资源性产品进口，支持机电、化工、纺织、日用品、成套设备、特色产品和互补型农产品等优势产品出口。加强检验检疫，不断提升进出口产品质量水平。将云南出口货物人民币结算退（免）税试点扩大到省内所有边境口岸和指定的重点通道。加大外事协调力度，实施好《大湄公河次区域便利客货跨境运输协定》等协议。进一步提高利用外资便利化程度。充分利用中国—东盟投资合作基金，扩大云南与周边国家经济技术合作。
（十七）积极支持有条件的企业“走出去”。把实施“走出去”战略作为提升对外开放水平的重点。引导金融机构为符合国家政策导向的“走出去”企业提供出口信用保险等各类保险和信贷服务。支持“走出去”企业品牌国际化建设。进一步推进投资便利化，建立外经和境外投资项下人员物资出入绿色通道。
（十八）深入开展对内区域经济合作。积极引导中央企业和省外企业到云南投资兴业，支持云南承接东部地区产业转移，打造承接产业转移基地。推进泛珠三角区域合作，加强珠江中上游资源、水运的综合开发和生态建设，搞好重大项目建设协调。进一步扩大与长三角地区的合作领域，增进上海市与云南省的对口帮扶合作关系。加强云南省与其他西部省（区、市）的合作，以改善铁路、航空、内陆水运条件为重点，推动西南地区共同向东南亚、南亚开放。
五、立足资源和区位优势，建设外向型特色产业基地
（十九）做大做强特色农业。建设优势特色农产品生产加工基地和流通中心。强化对云南粮食生产的扶持，加大中低产田改造和高标准粮田建设力度，提升农机装备水平，稳定发展粮食生产，粮食自给率保持在90%以上。重点建设以橡胶、咖啡、中药材等为特色的工业原料基地，提高蔬菜、茶叶、花卉等特色园艺产品基地建设水平。不断完善良种繁育体系，切实加强畜牧业生产基地和水产品养殖基地建设。大力支持出口食品农产品质量安全示范区建设。加强边境动植物疫病防控体系建设。建立入侵生物阻截带，防止外来物种入侵。建设重要的农产品加工、物流和会展中心，农机交易服务和农业科技服务中心。加强农业生物种质资源保护和水生生物资源养护。充分发挥林地资源优势，大力发展林业和林下产业，培育新的经济增长点。深化大湄公河次区域农业科技交流合作，探索在周边国家建设一批农业科技示范基地和动物疫情监测站，加强境外农业技术指导和培训，使云南成为面向东南亚的农业技术推广枢纽。积极引导各类金融机构加大对云南优势特色农产品生产和加工的支持力度。
（二十）改造升级传统工业。落实西部大开发有差别的产业政策，积极承接产业转移，培育新的增长点。重点推进化工、装备制造、有色、钢铁等产业优化升级。依托油气管道和水电开发，合理发展石油化工产业和技术水平先进的载能工业。尽快编制相关原油和天然气利用规划，配套建设大型炼化项目，形成园区化、集约化石化基地。根据天然气利用政策，围绕民用气、车用气和工业领域用气，积极开拓天然气市场。稳妥推进现代煤化工升级示范工程建设，合作发展新型煤化工产业。推进昆钢搬迁改造。推进矿业和水电开发利用相结合，适度发展清洁载能产业。建设国家重要的铜、铅锌、磷等资源接续区。在充分保护自然植被前提下，有序发展林纸一体化项目。建设一批企业技术中心、工程研究中心和工程实验室，加强产学研合作，推进产业技术创新战略联盟建设，提高自主创新和技术成果转化能力。加大中央地质勘查基金、国土资源调查评价资金投入力度。
（二十一）积极培育战略性新兴产业。依托国家级产业园区，加快培育生物医药、生物技术服务、光电子、新材料、新能源、高端装备制造等新兴产业。实施生物医药产业创新发展、生物质能应用示范、绿色食品保健品、生物化工产品开发等工程，建设生物资源开发创新产业基地。做大做强昆明光电子产业基地，加快发展光伏、半导体照明、红外及微光夜视产业链。着力打造稀贵金属新材料产业链，建设有色金属和稀贵金属新材料产业基地。打造昆明高技术服务产业基地，进一步扶持软件和信息服务业发展。国家在战略性新兴产业发展专项资金安排方面对云南给予倾斜。依托现有科技资源和科技基地，大力推进中国面向西南开放的科技创新与技术转移。指导云南设立中小企业创业投资引导基金。
（二十二）加快发展物流、会展等现代服务业。推进现代物流服务和信息平台建设，把昆明建设成为全国性物流节点城市和区域性国际物流中心。建设大理、景洪、蒙自、临沧等地区性物流节点，推进磨憨、河口、瑞丽、猴桥、孟定口岸物流基地建设，鼓励有条件的基地发展保税物流，完善专业物流体系。积极发展会展产业，支持在云南举办各类大型会议。在昆明逐步培育和建设国际性矿业交易综合市场。
（二十三）大力提升金融业的支撑服务能力。支持把昆明建成面向东南亚、南亚的区域性金融中心。增加云南跨境贸易人民币结算试点企业数量，积极推进与周边国家签订双边本币结算协议，建立双边银行间的支付清算机制，为双边贸易、投资提供支持。推进贸易投资使用人民币，加快自由兑换进程。支持符合条件的云南企业上市融资，发行企业债券、短期融资券、中期票据、中小企业集合债及集合票据。鼓励企业利用期货市场开展套期保值，进行风险管理。支持保险产品和服务创新，推动开展与边境贸易和国际物流相关的保险业务试点。
（二十四）推动旅游业跨越式发展。充分利用和挖掘云南自然、历史文化资源，以文化丰富旅游内涵，促进文化与旅游的融合。把云南建成国内一流、国际知名的旅游目的地。形成滇中昆明国际旅游休闲区、滇西北香格里拉生态旅游区、滇西南大湄公河旅游区、滇西火山热海文化旅游区、滇东南喀斯特、哈尼梯田、少数民族特色村寨等山水文化旅游区和滇东北生态及历史文化旅游区。加快推进云南旅游业综合改革。支持云南举办国际公路自行车赛等旅游体育活动。将云南有条件的旅游城市机场建成对外开放口岸。简化游客出入境手续，研究推动大湄公河次区域内人员往来正常、有序开展，适时研究推进相关出入境便利措施。对云南省符合国家产业政策和供地政策的重大旅游产业项目，在新增建设用地计划指标安排上予以倾斜。
六、加强生态建设和环境保护，实现可持续发展
（二十五）继续推进水污染防治。加大以滇池为重点的高原湖泊及金沙江、澜沧江、怒江等流域水污染综合防治力度。把滇池治理列入国家“十二五”重点流域水污染防治规划，加强滇中城市经济圈污染联防联控。加大对洱海、抚仙湖和异龙湖水污染防治支持力度。加快推进重金属污染防治。加强界河治理力度，开展水生态系统保护与修复试点，制定红河、南盘江、牛栏江、沘江等流域水体跨界断面水质监测方案，加大对跨界河流风险防范能力建设的支持力度。加强生态环保领域的国际合作。
（二十六）加快治理水土流失和石漠化。以金沙江、澜沧江、怒江、珠江等流域水土流失治理和滇东南、滇东北石漠化治理为重点，继续实施天然林保护、退耕还林、小流域综合治理、坡耕地改造、岩溶地区草地治理、南方草原开发利用、防护林体系建设等生态建设工程。实施金沙江、澜沧江、怒江流域生态保护与水土流失治理。编制实施迪庆藏族自治州“两江”（金沙江、澜沧江）流域生态安全屏障保护与建设规划。全面启动石漠化重点县（市、区）的综合治理，实施人工造林种草、封山育林育草。实施哈尼梯田生态环境保护与建设工程。加强矿山生态与地质环境保护。
（二十七）加强生物多样性保护。加强以滇西北、滇西南为重点的生物多样性保护。实施濒危动植物和极小种群物种保护，提高有潜质和保护价值较大的保护区级别。在重要地段建立生物走廊带，完善自然保护区体系。以原生生态系统、特有珍稀濒危动植物和沼泽、湖泊为重点，继续加强对生物多样性和高原湿地保护和建设的投入。全面系统保护川滇生态功能区，加大对国家级自然保护区、国家级风景名胜区、森林公园、重要湿地、重点野生动植物园以及“三江并流”世界自然遗产地保护的投入。加强野生动物保护，完善野生动物损害补偿机制。加强西南种质资源库、生态监测网络体系建设，建立边境地区跨境自然保护区协作机制。考虑云南生态环境特点和发展承载能力，统筹研究重点生态功能区转移支付范围问题。推进森林和草原防火体系、有害生物防控体系建设。
（二十八）推进节能减排和循环经济发展。继续加大对高耗能行业节能改造的支持力度，组织实施好节能产品惠民工程。深化主要污染物总量控制，突出结构减排，加强工程减排，强化管理减排。规范各类工业园区管理，推进清洁生产和污染集中治理。重点支持主要污染物、温室气体减排能力建设和节能减排、低碳工程项目建设。开展排污权有偿使用和排污交易试点工作，探索建立交易政策与总量减排的衔接机制。开展循环经济重点工程建设，做好大宗产业废物综合利用示范基地试点工作。促进循环经济产业链接技术的研发和推广。对具有资源优势和产业特色的循环经济相关产业和项目给予优惠扶持政策。制定废弃物资源化再利用优惠政策，鼓励共伴生矿、尾矿及大宗产业废物综合利用。支持普洱市发挥自然生态和资源环境优势，大力发展循环经济，建设重要的特色生物产业、清洁能源、林产业和休闲度假基地。
七、大力发展社会事业，切实保障和改善民生
（二十九）优先发展教育事业。科学整合教育资源，合理规划中小学布局，方便学生就近入学，边远地区中小学逐步实现相对集中办学。加快普及学前教育，加大对农村寄宿制学校建设的支持力度，实施农村义务教育阶段薄弱学校改造计划。逐步提高农村中小学家庭经济困难寄宿生生活补助标准，改善农村教师工作生活条件，提高农村教师待遇。扩大高中阶段教育规模，2015年高中阶段教育毛入学率达到80%以上。加强云南高校重点学科专业建设，适当扩大国家重点院校对云南的招生规模，支持区域性高水平大学建设，加强专业技术人才、高技能人才和紧缺人才培养。落实中等职业教育免学费政策，整合现有教育培训资源，形成一批区域性职业教育中心和实训基地，加强职业培训。支持云南高校与东南亚、南亚国家开展教育交流与合作。加强民族地区双语教育，采取定向招生、定向培养等措施，加大少数民族人才培养力度。推进教育信息化建设。
（三十）加快发展医疗卫生事业。以边境州（市、县）、边境口岸（通道）、交通沿线州（市、县）为重点，加强医疗卫生服务网络建设，提高紧急救援、医疗救治、疾病预防、卫生监督及食品药品安全监测能力，加强食品药品监管基础设施建设。建设中医药、民族医药研发基地，加强对外交流与合作，提高民族医药研发能力和诊疗水平。建立与周边国家疾病信息沟通、防治技术交流的联防联控和卫生应急救治联动机制，建立和完善边境地区传染病联防联控模式。加强艾滋病防治，加大结核病、疟疾等重大疾病防控力度。完善基层计划生育服务体系，稳定低生育水平。加强与东南亚、南亚国家在临床医疗教学科研、传统医药、热带病防治和食品药品检验检测等方面的交流与合作。依托省级重点医院，把昆明建设成为面向东南亚、南亚的国际医疗和技术、人才交流区域中心。
（三十一）大力发展民族文化事业。加强文化基础设施建设，健全公共文化服务体系。建立健全公共文化服务和设施运转经费保障机制。加强边境地区广播影视基础设施建设，增强少数民族语言节目的译制和制作能力，实现广播电视村村通。加大对民族文化的传承和保护力度，加强对文物和非物质文化遗产的保护与开发利用，建设博物馆、科技馆、艺术交流中心、影视基地等文化项目。充分利用云南省丰富的文化资源，加快推进民族文化产业发展。深化与东南亚和南亚国家的文化交流合作，大力发展文化贸易。加强少数民族语言文字出版能力建设。引导和支持基层公共体育设施建设。建设高原体育训练基地。
（三十二）着力完善劳动就业、社会保障和社会服务体系。推动农村富余劳动力转移，大力发展劳务经济。鼓励边境地区富余劳动力就近就地转移就业。开展就业援助，开发公益性就业岗位，确保零就业家庭至少一人实现就业。与周边国家建立合作机制，有序开展劳务合作。加大推进新型农村社会养老保险试点工作力度，“十二五”期间所有市县全部纳入实施范围。完善城乡最低生活保障制度，逐步提高城乡低保标准。进一步完善城镇居民基本医疗保险和新型农村合作医疗制度，提高补助标准和保障水平。推进职工基本医疗保险市（州）级统筹，扩大异地持卡就医试点范围。建立和完善城镇居民养老保险制度，完善失业保险制度。加快推进养老服务设施建设，构建社会化的养老服务体系。加强残疾人康复托养设施建设。完善城乡综合社区服务设施和功能，提高服务能力。加强防灾减灾救灾体系建设，完善应急处理机制，提高环境突发事故和自然灾害应急处置能力。切实加强宗教基础设施和宗教工作队伍建设，维护宗教领域和谐稳定。
八、加快脱贫致富步伐，建设稳定繁荣边疆
（三十三）促进边疆和贫困地区加快发展。以滇西边境山区、乌蒙山区和石漠化地区为重点，加强扶贫开发工作。编制实施兴边富民行动“十二五”规划，继续加大对云南边境地区经济社会发展的支持力度。国家加大支持力度，指导和帮助云南省扶持边远少数民族贫困地区深度贫困群体脱贫。加快推进农村危房改造。对生态环境恶化、丧失生存条件地区的贫困人口实施易地搬迁。加大兴地睦边农田整治重大工程的支持力度。实施基本口粮田、小型农田水利等工程建设，大力推广良种技术。
（三十四）促进各民族共同繁荣发展。采取更加有力的措施，加快少数民族和民族地区发展。继续实施扶持人口较少民族发展规划，加大支持力度，改善人口较少民族和特困民族地区群众生产生活条件。巩固莽人、克木人脱贫成果，重点推进独龙族、傈僳族、拉祜族、佤族、景颇族及瑶族支系山瑶等特困群体发展步伐。将少数民族教育放到突出重要位置，采取特殊政策加强少数民族人才培养，加大少数民族干部培养和选拔力度。
（三十五）加强边防管控和出入境管理。完善基础设施建设，提高技术装备水平，提高边防管控和出入境管理能力。切实做好周边外事、侨务及出入境管理工作。加强反恐、禁毒、艾滋病防治和防范非法出入境活动的国际合作，严厉打击跨国犯罪。
（三十六）加快农垦企业改革发展。统筹农垦与地方协调发展，把农垦企业从业人员的社会保障纳入属地管理，国家在资金上给予补助。农垦在职职工和退休职工按规定参加职工基本医疗保险，其他人员按有关规定参加城镇居民基本医疗保险或新型农村合作医疗。将垦区中低产田改造、道路和电网改造、饮水安全、危房改造等基础设施建设纳入国家和地方建设规划，与地方同步实施。落实垦区强农惠农政策。鼓励云南农垦企业整合以天然橡胶为主的优势产业，培育橡胶龙头企业集团。
九、加大政策支持力度，创新体制机制
（三十七）财税政策。国家加大转移支付和投资力度，支持云南桥头堡建设和发展。加大边境地区专项转移支付力度，加强边界日常维护和边界管控，促进边境贸易发展，改善边境地区民生。研究中小企业信贷增量奖励政策，加大涉农信贷增量奖励支持力度，鼓励地方出台相应补贴和奖励政策。加大对云南贫困地区的贷款贴息支持力度。鼓励地方政府开展优势特色农业保险保费补贴试点工作。
（三十八）金融政策。鼓励银行业金融机构为符合国家政策的重大基础设施建设项目提供信贷支持。鼓励和引导外资银行到云南设立机构和开办业务。支持符合条件的大中型优势企业在国际资本市场上市和发行债券。支持符合条件的境内外保险机构在昆明设立区域性总部、后援服务中心、培训基地等。
（三十九）投资与产业政策。中央安排的公益性建设项目，取消县以下（含县）及集中连片困难地区市地级配套资金。支持云南利用中国—东盟投资合作基金、中国—东盟专项信贷资金建设有关项目。实行差别化产业政策，对云南具有特色优势的项目适当给予倾斜。对于边境地区技术水平先进的清洁载能工业给予优惠政策。
（四十）土地政策。对云南年度建设用地计划实行倾斜，改革完善建设用地审批制度，简化手续，保障重点工程建设用地。支持探索水电站、水库等重大能源和水利基础设施建设涉及的淹没区及生态修复整体绿化的用地方式改革。支持建立耕地保护补偿机制，充分调动基层政府和农民保护耕地积极性，鼓励通过市场化的耕地占补平衡模式合理有序地开发利用土地资源。
（四十一）价格和生态补偿政策。把云南作为全国电力价格改革试点省，实施发电企业与电力用户直接交易试点。开展国际重要湿地、以滇池为重点的九大高原湖泊等重点流域生态补偿。
（四十二）人才政策。根据国家规定，逐步提高云南机关事业单位职工工资水平，落实艰苦边远地区津贴动态调整机制，中央财政按规定政策给予适当补助。支持中央国家机关、重点院校、科研院所、大型企业选派人才对云南实施人才帮扶。在实施边远贫困地区、边疆民族地区和革命老区人才支持计划时，加大对云南省人才和智力支持力度。
（四十三）体制机制改革。深化行政管理体制改革，推进涉外经济体制改革，深化外贸管理体制改革，完善境外投资、外商投资、口岸管理体制。深化资源性产品价格改革。优化所有制结构，继续深化国有企业产权制度改革，大力推进非公经济和中小企业加快发展，积极引导民营资本参与桥头堡建设。鼓励先行先试，形成有利于桥头堡建设的体制机制。
云南省人民政府要切实加强组织领导，全面做好桥头堡建设各项工作。国务院有关部门要按照职能分工，进一步细化各项政策措施，加大对桥头堡建设的支持力度。发展改革委要会同云南省人民政府抓紧编制桥头堡建设的相关规划，并与“十二五”规划、全国主体功能区规划和相关专项规划做好衔接。建立由国务院有关部门和云南省人民政府参加的协调机制，加强对桥头堡建设的指导和综合协调，帮助解决实际工作中出现的困难和问题。
把云南省建设成为我国面向西南开放的重要桥头堡，意义重大，使命光荣，各有关方面要进一步解放思想，开拓创新，团结拼搏，扎实工作，努力开创云南跨越式发展和我国对外开放新局面。
国务院
二〇一一年五月六日