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司法警察工作面临的问题和改革构想

马振刚


人民法院司法警察自成立以来，一直在维护法律尊严和保证审判活动顺利进行等方面发挥着重要作用，尤其是自《人民法院司法警察暂行条例》颁布实施以来，各级人民法院为开创司法警察工作新局面进行了大胆探索，取得了很大成绩，但司法警察作为我国人民警察的警种之一，在建设过程中仍存在诸多问题，从而影响了这支队伍的健康发展。
一、司法警察工作存在的问题
（一）队伍管理体制不理顺
根据《条例》规定，对司法警察队伍应实行编队管理和双重领导的管理体制。但目前多数法院，尤其是基层法院的法警还未实行编队，大部分法警分散于各个庭室，没有进行集中培训和管理；有些法院虽已编队，但固定法警少，兼职法警多。有些法院虽然解决了编队过程中存在的上述问题，但司法警察的管理还是由所在法院实行块块管理，没有落实双重领导体制。司法警察队伍的这种管理状况反映出司法警察作为法院内设机构在法院的地位还比较低，对法警工作仍不够重视。同时，司法警察在法院晋升的机会较少，审判部门去不了，非审判部门很难去，造成整个队伍思想上不稳定。
理顺法警的管理体制，必需从贯彻《条例》入手，对司法警察进行规范的编队管理，改变各个法院分散管理的局面。在编队过程中，上级法院要大胆纠正下级法院的不规范管理行为；下级法院司法警察领导干部的调配使用，要征得上级法院司法警察领导的同意，使上级法院对下级法院司法警察工作的垂直领导能行之有效；上级法院对下级法院司法警察队伍状况、素质状况等有比较全面的了解，以利于上级法院的统筹安排和宏观管理。同时对司法警察的警务活动要实行调警令制度。
（二）司法警察执法体制不规范
明确司法警察在执法过程中的职权是职权法定主意的体现。目前法警工作领域在不断拓宽，过去主要是服务于刑事审判，现在民事执行工作往往也需要法警协助执行，但法警在执法过程中的职权法律规定尚显不足，具体体现在：
一是法警的地位、作用不明确。根据条例规定，司法警察在法官的指挥下履行职权，表明法警在司法中的作用是辅助的性质，仅能执行指令而不能作出指令，但法警在参与民事执行工作中的从属地位不应影响其发挥作用，其工作范围可以适当扩大。二是法警职权和警察权的规定不明确。《暂行条例》具体规定了司法警察具有8项职权，但实为8项工作内容而非职权。司法警察作为一支警察队伍，在司法过程中拥有哪些警察权却无从规定。由于规定不明确，致使法警在司法过程中的处置手段也不明确，显得无所适从。特别是在协助执行过程中表现得尤为明显，有时由于法官不在场，法警在没有得到法官指令的情况下不能自行采取措施，这样就出现了法官到处忙法警看热闹的情况。
（三）司法警察队伍用人体制不理想
自从各级法院法警队成立以来，加大了对聘用制法警的录用,但采取的方法不尽相同，对此，也没有统一的规定。有的法院将司机改为法警；有的法院将勤杂人员当法警使用；使司法警察层次参差不齐，缺乏基本的文化、业务素质。这些做法都是为了凑人数，应付检查，而没有提高到为审判工作服务的角度来认识。很多人曾经认为，法警就是看大门，押押犯人，只要身体好，有无文化、素质高低无关紧要。据近几年来的法院大量的信息及新闻报道表明，在刑事开庭时人犯逃脱、自伤、自残的事件时有发生，责任人虽然受到了相应的处罚，人民法院的声誉也受到了影响。经分析认为，主要原因除个别干警素质低、责任心不强外，还存在以下几个方面因素：一是现有在编法警年龄老化，知识层次已不能满足工作的需要；二是法院系统进人渠道受到组织人事部门的限制，不能及时从社会上补充新鲜血液；三是现有以工代警人员得不到组织人事部门的承认，影响了他们工作的积极性。
2002年11月，山东省高级人民法院霍力民副院长作了《转变用人观念，改革用警机制，以军事化管理为手段全面推动我省法警工作快速发展》的重要讲话，指出了长期影响司法警察工作发展和队伍素质提高的三个突出问题：一是法警队伍只出不进，人员越来越少，年龄越来越大；二是法警队伍结构不合理，整体素质相对较低，难以提高执法水平；三是现有法警队伍分散管理模式不适应工作的需要。近几年来，针对发现的问题，各地法院都进行了一些有益的探索，基本都采用了招聘制的方式，对法院的工作起到了一定的促进作用。但也相应的出现了不少的弊端，一是复退士兵的年龄相对较大，能够在职的时间相对较短，刚刚熟悉法警业务就面临解聘问题；二是招聘人员绝大多数是农村复退军人，文化素质相对较低，很难适应司法警察执法活动的需要。即使有部分城镇兵员，也大都存在临时观念，知道不可能成为正式法警，而给管理工作带来难度；三是一部分家长抱着让法院给“看孩子”的思想，认为青少年刚走向社会，对前途认知较差，在法院临时工作一两年，让法院帮着教育管理不会出现差错或产生各种各样的思想，但在大部分在暗地里另谋出入，条件一旦成熟就一走了之。
二、司法警察工作发展方向
司法警察面临的问题，是随着人民法院审判制度改革进程的深化而出现的，这些问题的解决预示着司法警察工作的未来和前景。为确保司法警察更好地服务于审判活动，司法警察工作的未来应朝以下方向发展：
1、队伍建设规范化。首先要完善司法警察的编队管理，确立规范的垂直领导体制，确立上级法院对下级法院司法警察的领导，形成最高法院—高级法院—中级法院—基层法院法警队伍的警力网状布局。做到互相协调互为补充，提高法警在一个地区的整体作战能力。其次是建立司法警察的高等教育体制，形成自成体系的教育培训系统，解决法警长期以来没有固定的培训基地、无法得到正规教育培训的问题。
2、司法警察职权明确化。这是司法警察依法履行公务的要求，我们要清楚地看到，这是一支占法院干部总数12%的大队伍，我们不能无视他的存在和发展。因此必须对司法警察职责、职权进一步明细化，从立法上解决法警在履行职务过程中的职权问题。如司法调查取证权、执行现场中的处置权等。
3、司法警察警务活动效能化。这是法院审判工作对法警的必然要求，同时也是进一步加强法警工作的前提。只有实现效能化，才能真正做到以一当十，以少胜多，才能确保不贻误战机。实现警务活动的效能化，要求对整个法警队伍实行科学、严格地管理，切实严明纪律，做到一切行动听指挥。
4、理论研究系统化。法警是一支年轻的具有独特功能的队伍，对其性质、地位、职能以及如何更好地发挥其作用必须不断加强理论研究，而目前法院系统对这一课题的研究还相当滞后，理论探讨与司法实践严重断档，致使法警的职权一直囿于值庭、押解、执行死刑、机关安全保卫的圈子里，而且对这些问题 也没有很好地的研究，即使有所涉摄也缺少应有的深度。面对迅猛发展的新形式，我们必须开阔视野，紧密联系法警 工作的现状加快研究步伐，尽快在理论研究上取得新的突破、为新形式下法警队伍的建设拓宽道路。
三、司法警察工作改革构想
根据以上对司法警察工作存在问题和发展方向的分析，笔者认为为更好地发挥司法警察职能作用，必须从以下几个方面改革入手：
（一）改革用警机制，推行军事化管理
在目前人事制度下要解决这个问题，就必须实行法警聘用制度。现在的诸多大中专院校毕业生已经开始了自谋职业，这部分人员已经学到了部分法律知识，只要稍加培训，就可成为法警队伍的中坚力量，且年龄相对较小，对表现较好的，可以考虑长期聘用，以解决警力不足、编制缺乏和人员流动性差的问题，真正实现法警队伍的专业化、年轻化、知识化；实行军事化编队管理，能够大幅度提高法警队伍的整体素质，实现队伍的快速反应，提高执法水平。
（二）转变用人观念，解决执法权问题
过去，曾经有人多次提过聘用法警不是正式干警，如何行使执法权的问题。其实与现实工作并不矛盾。法警队伍都设有领导和在编正式法警，规定外出执行公务必须有在编正式法警带队，聘用法警只是协助正式法警进行工作，做到兵中有官，以官带兵，就可以合理解决聘用法警执法权的问题。
（三）实行优胜劣汰，处理好用人关系
完善用人制度包括疏通司法警察的进口和出口，对在岗司法警察进行优化管理，保持司法警察的活力和战斗力。目前进口上存在的问题主要是进人无固定渠道，造成法警的来源复杂，进来的人员素质不高。因此，应注意吸纳部队转业人员中的优秀分子和大中传院校毕业生，从根本上解决进口问题。
对在岗法警进行科学管理，首先要从内部建立起良好的机制，积极、稳妥地推进聘用制司法警察制度。聘用制司法警察是指人民法院和法警签订聘用合同，期限一般一至五年，聘用期间法警和法院其他人员的待遇相同，期满经考核合格的可以续聘，否则则按国家有关规定解除合同。随着国家人事制度改革的深入和社会保障、保险制度的相继建立，在人民法院内部推行聘用制法警的条件已基本成熟，聘用制法警捧的不是铁饭碗，工作有压力，对法警有激励作用，而且这也是理顺法警出口、解决老龄化问题的重要途径。根据优胜劣汰的原则，每年进行一次调整，好的留用，差的淘汰，这样既能保留骨干保持工作的连续性，又不断充实新鲜血液，使法警队伍永远保持生机和活力。充足的人才市场，给我们提供了良好的机会。
（四）实行编队管理，发挥职能作用
人民法院司法警察，是隶属于人民法院直接领导和管理的一支准武装性质的司法力量，要做到招之即来、来之能战、战之能胜，就必须有过硬的素质、严明的纪律。要改变过去那种松散式管理的传统模式，以军事化管理为标准，强调纪律观念、整体观念，实行“警营化”管理采取集中管理，集中训练，集体吃住的工作模式，培养他们良好的纪律作风和顽强的工作作风，使他们养成服从命令听从指挥的良好习惯。

（作者：山东省东营市垦利县人民法院法警大队大队长 邮编：257500 电话：0546－2582388）


江苏省徐州市人大常委会


徐州市第十三届人民代表大会常务委员会

　　公　　　告

　　第43号

　　

　　《徐州市学前教育管理条例》已由徐州市第十三届人民代表大会常务委员会第三十三次会议于2006年8月31日制定，经江苏省第十届人民代表大会常务委员会第二十七次会议于2006年11月30日批准，现予公布，自2007年3月1日起施行。

　　

　　2006年12月1日

　　
　　徐州市学前教育管理条例

　　（2006年8月31日徐州市第十三届人民代表大会常务委员会第三十三次会议制定 2006年11月30日江苏省第十届人民代表大会常务委员会第二十七次会议批准）

　　

　　第一条 为了加强学前教育管理，促进学前教育事业发展，保障学龄前儿童在体、智、德、美等方面健康成长，根据《中华人民共和国教育法》、《中华人民共和国民办教育促进法》等有关法律、法规，结合本市实际，制定本条例。

　　第二条 本条例适用于本市行政区域内的学前教育。

　　本条例所称学前教育是指对学龄前儿童实施的保育和教育。

　　本条例所称学前教育机构是指幼儿园、托儿所以及其他对学龄前儿童实施保育和教育的机构。

　　本条例所称学前教育设施是指学前教育机构使用的房屋、场地和其他配套设施。

　　第三条 学前教育是基础教育的组成部分，遵循保育与教育相结合的原则。

　　第四条 学前教育机构以政府举办为示范，社会力量举办为主体，多种形式，面向全体学龄前儿童。

　　鼓励和支持国家机构以外的社会组织或者个人，利用非国家财政性经费举办民办学前教育机构。允许境外具有法人资格的教育机构与境内具有法人资格的教育机构合作举办学前教育机构。

　　第五条 各级人民政府应当将学前教育列入国民经济和社会发展的总体规划，以社区为依托发展城市学前教育，扶持农村学前教育事业的发展，按照国家编制标准配齐公办学前教育机构教师。

　　县（市、区）、镇人民政府应当合理布局，有计划推动示范性幼儿园建设；县（市、区）区域内应当举办两所以上省级示范幼儿园，镇区域内应当举办一所以上市级示范幼儿园。

　　第六条 民办学前教育机构与公办学前教育机构具有同等法律地位。

　　市、县(市、区)人民政府应当设立专项资金，用于表彰、奖励和扶持民办学前教育机构。

　　第七条 市、县(市、区)人民政府教育行政部门主管本行政区域的学前教育工作，配备专职人员负责学前教育的日常管理和指导。

　　财政、物价、人事、规划、建设、卫生、公安、民政等部门及妇联等社会团体，按照各自职责，做好学前教育的相关管理工作。

　　第八条 学前教育机构建设应当纳入城乡建设规划。规划部门应当会同教育行政部门合理规划学前教育机构布局。城镇每七千至一万人口区域内，应当规划设置一所九至十二个班规模的学前教育机构；农村每行政村或者每五千人口区域内应当规划设置一所学前教育机构。

　　城市新建居民住宅小区按照城市规划配套建设的学前教育设施，应当按照国家标准设计建设。属于人民政府投资的，应当在竣工验收后一个月内移交县（市、区）教育行政部门。

　　任何单位和个人，未经教育行政部门同意不得擅自改变学前教育设施的用途。

　　第九条 新建、改建、扩建学前教育机构，有关部门应当按照中小学校建设规费减免的规定减免相关费用。

　　有关部门和单位向学前教育机构收取的煤(气)、水、电、供热等公用事业费及检验、检测、鉴定费用，应当按照向中小学校收费的标准执行。

　　第十条 举办学前教育机构应当具备下列条件：

　　（一）有组织机构和章程；

　　（二）有符合规定标准的固定场所和配套设施；

　　（三）有相应的资产和稳定的经费来源，其中，城市学前教育机构的注册资本不得低于十万元，农村学前教育机构的注册资本不得低于五万元；

　　（四）有符合国家规定的保育、教育等人员。

　　第十一条　学前教育机构的固定场所和配套设施，应当符合下列要求：

　　（一）办学地点安全，周围无危险场所、无污染源，采光、通风条件良好，环境适宜；

　　（二）有符合学前教育设施建设标准的活动室、寝室、卫生间、盥洗室、保健室、办公用房和厨房；

　　（三）房屋、厨房及其配套设施符合消防安全、房屋安全和卫生标准；

　　（四）有取暖、降温、供水和必要的消毒等设施；

　　（五）有与其规模相适应并符合安全要求和学龄前儿童年龄特点的户外活动场地、游戏和体育活动设施及器械；

　　（六）有符合安全、卫生要求和学龄前儿童年龄特点的桌椅、床、玩具、教具、图书、乐器、玩具柜（架）及保证学龄前儿童学习、生活必需的其他设备和用品。

　　寄宿制学前教育机构应当有隔离室、浴室、教职工值班室。

　　第十二条 举办学前教育机构应当向县（市、区）教育行政部门提出申请，教育行政部门应当自受理之日起六十日内，对符合举办条件的公办学前教育机构予以登记注册，对符合举办条件的民办学前教育机构颁发办学许可证。对不予许可的，应当书面说明理由。

　　民办学前教育机构取得办学许可证后，应当依照有关法律、行政法规到所在地民政部门进行登记。

　　学前教育机构应当在办学场所公示办学许可证和登记证书。

　　第十三条 变更、终止学前教育机构，依法应当报县（市、区）教育行政部门审核批准的，学前教育机构应当提前六十日提出申请。学前教育机构终止时，应当依法进行财务清算和债务清偿，妥善安置好学龄前儿童。

　　学前教育机构应当依法办理变更、注销登记。

　　第十四条 学前教育机构应当依据国家规定的课程标准选择保育、教育的内容与方法，以游戏为基本活动形式，不得违背学前教育规律。

　　学前教育机构的教师及其他工作人员应当尊重、爱护学龄前儿童，不得歧视、侮辱、虐待、恐吓、体罚或者变相体罚学龄前儿童。

　　第十五条　学前教育机构应当建立健全卫生保健管理制度。

　　学前教育机构的教师及其他工作人员必须身体健康，每年进行健康检查。慢性传染病患者、精神病患者不得在学前教育机构工作。

　　学龄前儿童应当凭保健手册、预防接种证、体检合格证入园。

　　第十六条　学前教育机构应当建立健全安全防护、学龄前儿童交接、食品卫生安全等各项安全管理制度和安全应急机制，保障学龄前儿童人身安全。

　　学前教育机构应当将制定的各项安全管理制度报县（市、区）教育行政部门备案。

　　教育行政部门应当对学前教育机构遵守和执行安全工作的法律、法规、规章和安全管理制度情况进行监督检查。

　　第十七条 学前教育机构专门用于接送学龄前儿童的校车，应当经所在地县（市、区）教育行政部门和公安机关交通管理部门确认，并设置统一的校车标志。校车的车型应当是客车，其他类型车辆以及报废车辆不得用作校车。校车必须保持安全技术状况良好，专车专用，不得从事营业性运输。

　　学前教育机构聘用校车驾驶员，应当报所在地县（市、区）教育行政部门和公安机关交通管理部门备案。校车驾驶员应当具有相应准驾车型三年以上安全驾驶经历，无致人死亡的交通责任事故记录，未受过刑事处罚。

　　第十八条 实行学前教育机构教师资格准入制度。园（所）长、教师、保育、保健人员应当符合国家规定的有关条件。

　　民办学前教育机构的教师与公办学前教育机构的教师具有同等的法律地位。

　　学前教育机构的教师享有与中小学教师同等的法律地位，依法保障其在进修培训、评先评优、专业技术职务评聘等方面的合法权益。

　　学前教育机构应当依法保障教师及其他工作人员的工资、福利待遇，并按规定为其缴纳社会保险费。

　　第十九条 学前教育机构实行等级评估制度。

　　市级示范园（所）的评估标准由市教育行政部门会同有关部门制定。

　　第二十条 实行学前教育督导制度。市、县(市、区)人民政府教育督导机构对学前教育发展计划的落实、经费投入和使用、保育教育质量、管理水平、教师待遇等进行督查。

　　第二十一条 公办学前教育机构收费标准由教育行政部门提出，经同级物价、财政部门审核并报人民政府批准。民办学前教育机构按照不以营利为目的原则，根据办学成本确定收费标准，报所在地物价、教育行政部门备案并公示。

　　第二十二条 严格控制拆迁学前教育设施。因国家建设需要拆迁专用学前教育设施的，应当征得教育行政部门认可，并按照学前教育机构规划布局要求，以不低于原房屋面积、活动场地面积和建设标准建设新园舍。房屋拆迁管理部门应当会同教育行政部门和学前教育机构对学龄前儿童作出妥善安排。

　　学前教育机构办学租赁的房屋在租赁期限内被拆迁的，拆迁人应当与被拆迁房屋的所有权人、学前教育机构订立拆迁补偿安置协议。拆迁补偿安置协议应当对学龄前儿童作出妥善安排。被拆迁房屋的所有权人与学前教育机构对解除房屋租赁关系达不成协议的，拆迁人应当与被拆迁房屋的所有权人实行房屋产权调换，产权调换的房屋由学前教育机构承租。

　　第二十三条 任何单位和个人不得侵占、破坏学前教育设施；不得在学前教育机构周围设置有危险、有污染、影响采光或者通风的建筑与设施。

　　第二十四条 违反本条例，未经批准擅自举办学前教育机构的，由教育行政部门责令限期改正，符合学前教育机构条件的，可以补办审批手续；逾期仍达不到办学条件的，责令停止办学，给他人造成经济损失的，由违法办学者承担赔偿责任。

　　被责令停止办学的，由教育行政部门向社会公示。

　　第二十五条 违反本条例，未经批准擅自变更学前教育机构的，由教育行政部门责令限期改正，并予以警告；有违法所得的，退还所收费用后没收违法所得；情节严重的，责令停止招生、吊销办学许可证。

　　违反本条例，恶意终止办学的，由教育行政部门责令限期改正，并予以警告；有违法所得的，退还所收费用后没收违法所得。

　　第二十六条 违反本条例，有下列情形之一的，由教育行政部门或者有关部门对直接责任人员给予警告，可以处以五百元以上三千元以下罚款：

　　（一）违反有关规定收费的；

　　（二）克扣、挪用学前教育机构经费及学龄前儿童伙食费的；

　　（三）聘用慢性传染病患者、精神病患者，没有及时调离的；

　　（四）学前教育机构违反规定使用校车和聘用驾驶员的；

　　（五）在学前教育机构周围设置有危险、有污染或者影响采光、通风的建筑和设施的。

　　公办学前教育机构有上述情形之一的，教育行政部门应当同时建议有关单位对直接责任人员给予行政处分。

　　第二十七条 违反本条例，体罚或者变相体罚学龄前儿童，侵占、破坏学前教育设施的，分别由教育行政部门、公安机关依据《中华人民共和国未成年人保护法》、《中华人民共和国治安管理处罚法》处理或者处罚。

　　第二十八条 违反本条例，擅自改变学前教育设施用途的，由教育行政部门责令限期改正；逾期未改正的，可以处以三千元以上一万元以下罚款。

　　第二十九条 教育、卫生、建设、公安等部门工作人员在学前教育管理工作中滥用职权、徇私舞弊、玩忽职守的，依法给予行政处分。

　　第三十条 本条例自2007年3月1日起施行。